중국의 석탄 역설: 청정에너지 강국이 사상 최고 속도로 석탄발전소를 짓는 이유

거대한 모순

2025년 중국은 석탄 시대의 종말을 예고하는 듯한 주목할 만한 이정표를 세웠다. 태양광 발전 설비를 315기가와트, 풍력 발전 설비를 119기가와트 새로 확충하면서 사상 처음으로 비화석 발전 설비 용량이 화력 발전을 넘어섰다. 청정에너지원은 이제 전체 발전 설비 용량의 60% 이상을 차지하며, 실제 발전량에서 석탄이 차지하는 비중은 6월 9년 만에 최저치인 51%로 떨어졌다.

그러나 같은 기간 중국은 석탄발전 설비 용량을 78기가와트 새로 늘렸다. 이는 10년 만에 가장 큰 연간 증가폭이다. 발전 용량이 각각 1기가와트 이상인 대형 석탄발전 설비 50여 기가 가동을 시작했다. 규모를 가늠해 보면, 1기가와트는 소비 양상에 따라 수십만 가구에서 200만 가구 이상에 전력을 공급할 수 있다.

확충 규모는 어마어마하다. 중국은 2025년 한 해 동안 인도가 지난 10년 전체에 걸쳐 늘린 것보다 더 많은 석탄발전 설비 용량을 가동했다.

이 뚜렷한 모순은 에너지청정대기연구센터(CREA)와 글로벌에너지모니터(GEM)의 공동 보고서에 담겼다. 분석은 세계 최대 온실가스 배출국이 직면한 핵심 긴장을 짚는다. 청정에너지가 전력망에서 석탄을 밀어내는 와중에도 화석연료 기반 시설은 수십 년간 배출량을 고착화할 우려가 있는 속도로 계속 확장되고 있다.

10년 만에 최고치 기록한 건설

2025년 추가된 78기가와트는 최근 추세에서 크게 벗어난 수치다. 중국은 지난 10년간 매년 대형 석탄발전 설비를 20기 미만으로 가동해 왔다. 2025년 수치는 2016년 이후 볼 수 없었던 건설 수준으로 돌아섰음을 보여주며, 연간 전체 증가량이 80기가와트를 넘어설 것이라는 전망도 나온다.

2025년 상반기에만 21기가와트가 가동을 시작해 2016년 이후 상반기 기준 최고치를 기록했다. 한 해 동안 석탄발전 설비 83기가와트의 건설이 시작됐고, 46기가와트 규모의 공사가 재개됐다. 이는 한국 전체 석탄발전 설비 용량과 맞먹는다. 2026년과 2027년에도 또 한 차례 완공 물결이 이어질 것으로 보인다.

2025년 신규 및 재개된 사업 제안은 161기가와트에 달해 사상 최고치를 기록했다. 업계가 정책 강화 가능성에 앞서 인허가를 확보하려 서두르고 있음을 보여주는 수치다. 연말 기준 291기가와트가 인허가를 받았거나 건설 중인 개발 단계에 남아 있었다. 중국의 기존 가동 석탄발전 설비 용량의 약 23%에 해당한다.

확장은 석탄이 풍부한 서부 지역에 집중돼 있다. 신장, 내몽골, 산시성이 신규 가동과 착공 모두에서 선두를 차지했다. 새로 승인된 사업의 4분의 3 이상은 석탄 채굴업체나 광산을 운영하는 에너지 기업이 자금을 댔다. 이들은 2030년 이후까지 생산물에 대한 안정적인 수요를 확보하려 한다.

기후 목표보다 앞선 에너지 안보

중국이 계속 발전소를 짓는 이유는 에너지 안보에 대한 불안, 전력망의 구조적 문제, 경제적 우선순위가 맞물린 데 있다. 2021년과 2022년 중국 남서부에 극심한 가뭄이 닥쳐 수력발전량이 급감했고, 전력난이 발생해 공장 가동이 중단되고 일부 도시에서는 순환 정전이 이어졌다. 당시의 혼란은 지금도 정책 결정에 영향을 미치고 있다.

경제 계획을 총괄하는 중국 국가발전개혁위원회는 석탄이 앞으로 수년간 중요한 기반이자 균형 조정 역할을 해야 한다고 밝혔다. 정부는 날씨와 시간대에 따라 발전량이 달라지는 풍력과 태양광을 뒷받침하는 데 석탄이 필수라고 본다. ‘낡은 것을 없애기 전에 새로운 것을 세운다’는 말로 요약되는 이 철학은 에너지 전환기에도 안정성을 우선시한다.

인공지능과 첨단 제조업을 주도하려는 중국의 야심도 추가적인 압박 요인이다. 데이터센터와 공장에는 안정적인 기저부하 전력이 필요하지만, 현재의 에너지 저장 및 송전 제약을 고려하면 재생에너지만으로 이를 보장하기 어렵다. 중국 인구 14억 명 가운데 중산층에 진입하는 사람이 늘면서 에어컨과 가전제품 수요도 계속 증가하고 있다. 2025년 상반기에만 전력 소비량이 3.7% 늘었다.

2021년과 2022년의 전력난은 오랫동안 이어진 에너지 안보 우려를 더욱 키웠다. 일부 공장은 일시적으로 생산을 중단했고 한 도시는 순환 정전을 시행했다. 정부는 석탄발전소를 더 늘리겠다는 신호를 보냈고, 이에 건설 신청과 허가가 급증했다.

인허가 사업 적체의 문제

2025년 설비 용량 급증의 상당 부분은 2022년에 시작된 인허가 경쟁으로 거슬러 올라간다. 전력난 이후 지방정부는 2022년과 2023년에 매년 100기가와트가 넘는 석탄발전 사업을 승인했다. 매주 평균 2건의 신규 사업이 승인된 셈이다. 이 급증은 국가 탄소 감축 목표보다 지역의 에너지 안보 우려에서 비롯됐다.

에너지청정대기연구센터의 중국 분석가 치친은 건설이 계속되는 이유를 설명했다. 그는 “일단 허가가 나면 사업을 되돌리기 어렵다”고 말했다. 관료적 관성이 시장 상황의 변화와 무관하게 사업을 밀고 나간다는 것이다. 2024년 건설 규모는 94.5기가와트로 10년 만에 최고치를 기록했고, 이는 2025년 가동 급증의 발판이 됐다.

2025년 상반기 허가된 설비는 정점기보다 줄어든 25기가와트에 그쳤지만, 신규 및 재개 사업은 이 기간 75기가와트에 달해 10년 만에 최고치를 기록했다. 이 같은 활동 급증은 2030년 탄소 배출 정점 목표 시한을 앞두고 석탄 사업을 확대하려는 업계의 막바지 압박일 가능성을 보여준다.

정치적·재정적 압박으로 발전소 가동이 지속되면 다른 전력원의 여지가 줄어들 수 있다는 위험이 있다. 치친은 중국의 석탄발전 확대가 궁극적으로 배출량 증가로 이어질지는 석탄발전의 역할이 기저부하 발전이 아니라 실제로 예비 전력과 지원에 한정되는지에 달렸다고 말했다.

세계적 예외

중국이 발전소를 짓는 동안 세계 대부분은 반대 방향으로 움직이고 있다. 2025년 상반기 전 세계에서 새로 가동된 석탄발전 설비 용량의 87%를 중국과 인도가 차지했다. 같은 기간 유럽연합(EU)은 2.5기가와트를 폐쇄해 2023년 한 해 동안의 폐쇄 규모에 거의 육박했다. 아일랜드는 2025년 6월 석탄발전을 완전히 퇴출한 다섯 번째 EU 회원국이 됐다.

라틴아메리카에서는 온두라스와 브라질의 사업 제안이 보류되면서 최근 들어 처음으로 이 지역의 추진 중인 석탄발전소 사업이 하나도 남지 않았다. 이는 온두라스가 5월 탈석탄동맹(PPCA)에 가입한 뒤의 일이다. 트럼프 행정부의 정책 변화에도 미국은 2025년에 2024년보다 더 많은 석탄발전 설비를 폐쇄할 전망이다. 전력회사들은 2035년까지 약 100기가와트 규모의 폐쇄를 계획하고 있다.

이런 차이는 세계 에너지 지형을 양분하고 있다. 선진국은 석탄 기반 시설을 체계적으로 해체하는 반면 중국과 인도는 개발 수요와 전력망 안정을 이유로 확장하고 있다. 중국 한 나라가 전 세계 석탄 소비량의 절반 이상을 차지해 중국의 결정은 전 세계 배출량 추이에 매우 중요하다.

베트남, 인도네시아, 남아프리카공화국에서는 정의로운 에너지 전환 협력이 진전되고 있다. 이들 국가는 석탄을 유지하면서도 궁극적인 퇴출을 계획하는 이중 경로를 이어가고 있다. 반면 중국은 석탄 퇴출 일정에 대해 공개적으로 논의하지 않아 석탄이 전력 체계에 깊이 뿌리내린 상태다.

설비 용량은 늘어도 발전량은 감소

여기에 핵심적인 의문이 있다. 기록적인 설비 용량 증가에도 중국 전력 구성에서 석탄의 역할은 실제로 축소되고 있다. 2025년 상반기 석탄화력 발전량은 2.9% 감소한 반면 태양광과 풍력 발전량은 각각 20%, 10.6% 증가했다. 청정에너지가 전력 수요의 순증분을 모두 충당하면서 신규 발전소가 문을 열었는데도 발전량에서 석탄이 차지하는 비중은 하락했다.

현재 중국 석탄발전소의 평균 가동률은 47%에 불과하다. 과거 통상적인 수준인 약 70%보다 낮다. 가동률 하락은 이미 대규모 공급 과잉이 형성되고 있음을 시사한다. 시드니 소재 싱크탱크 클라이밋 에너지 파이낸스의 팀 버클리 소장은 2025년 중국 석탄발전소의 평균 가동 시간이 전체의 47%에 그쳐 사상 최저치를 기록했다고 말했다. 그는 “재생에너지 설비 증가가 지금에 가까운 속도로 이어지고 원자력이 향후 10년간 연간 10기가와트까지 확대된다면, 석탄발전량은 정체된 뒤 완만하게 감소할 것”이라고 말했다.

국제에너지기구(IEA)는 중국의 석탄 수요가 2027년 48억7,900만 톤으로 줄고 2030년에는 47억7,200만 톤까지 계속 감소할 것으로 전망한다. 2030년에는 재생에너지가 중국 전력의 49%를 공급해 석탄을 넘어설 것으로 예상된다. 이 감소폭은 현 정책 아래 미국에서 예상되는 석탄 사용 증가분을 웃돌 전망이다.

한편 중국은 2025년 에너지 저장 설비 용량을 약 74기가와트 늘렸다. 같은 해 가동을 시작한 석탄발전 설비 용량과 대체로 비슷한 규모다. 유연성을 높이는 전력 시스템 자원이 확대되면서 최대 수요 대응과 전력망 균형 조정에서 석탄발전의 역할은 꾸준히 줄고 있다.

좌초 자산 위험

개발 단계에 291기가와트가 남아 있고 가동률이 급락하는 가운데, 중국은 건설 비용을 회수하기도 전에 경제성이 사라지는 발전소, 즉 좌초 자산이 대규모로 발생할 가능성에 직면해 있다. 2025년 급증은 더 강력한 정책 제약이 도입되기 전에 사업을 추진하려는 석탄 업계 관계자들의 움직임을 반영한다. 이로 인해 투자가 낭비되고 재생에너지 확대가 가로막힐 수 있다.

경제성이 떨어지고 있는데도 구조적 요인들이 석탄을 보호하고 있다. 지방 전력망은 중장기 전력 구매 계약과 석탄 공급 계약을 통해 석탄 공급을 고정한다. 이 계약은 비용과 관계없이 전력회사에 석탄 사용을 의무화한다. 설비 용량에 대한 보상 제도는 유연성이나 실제 성과가 아니라 설치된 석탄발전 설비 용량에 보상을 제공한다. 이런 제도는 석탄발전소를 시장 경쟁으로부터 보호하는 한편, 풍력·태양광 사업자에게는 가격 변동과 불확실한 수요를 감당하도록 한다.

그 결과 재생에너지 출력 제한이 늘고 있다. 공식 발표된 3.2%가 아니라 2024년 4분기 출력 제한율이 약 5.5%였을 가능성이 있다. 이는 날씨가 아닌 구조적 제약에 따른 것이다. 급전 규칙이 경직된 대규모 석탄발전 설비는 석탄을 전력 시스템에 고착시키고 청정에너지의 가동 여지를 좁힐 위험이 있다.

발전소 폐쇄도 목표에 못 미친다. 2025년 상반기 폐쇄된 설비는 1기가와트에 불과해 2021년 이후 누적 폐쇄량은 16기가와트에 그쳤다. 2025년 말까지 3,000만 킬로와트를 폐쇄한다는 제14차 5개년 계획 목표를 달성하려면 하반기에 1,300만 킬로와트를 폐쇄해야 한다. 분석가들은 이를 점점 달성하기 어려운 목표로 보고 있다.

제15차 5개년 계획의 갈림길

중국의 2030년 기후 공약이 기로에 놓여 있다. 중국은 2030년 이전에 탄소 배출량 정점을 달성하고 2060년까지 탄소중립을 이루겠다고 약속했다. 분석가들은 이 목표를 달성하려면 2025년부터 2030년까지 전력 부문 배출량이 늘지 않아야 하며, 이를 위해 신규 석탄발전소 건설을 중단하고 기존 설비를 즉시 단계적으로 폐쇄해야 한다고 말한다.

2026년부터 2030년까지를 아우르며 3월 승인이 예상되는 제15차 5개년 계획은 핵심 정책 결정 시기다. 연구자들은 베이징에 전력 부문 배출 정점 목표를 명시하고, 신규 석탄발전소 승인을 중단하며, 노후하거나 비효율적이고 가동률이 낮은 설비의 폐쇄를 앞당기라고 촉구하고 있다. 석탄발전 설비 용량의 순증을 끝내겠다는 명확한 방침이 없다면 중국은 에너지 전환을 가로막는 구조적 장벽을 고착화할 위험이 있다.

시진핑 국가주석은 브라질에서 열리는 제30차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP30) 전에 2035년까지 온실가스 배출량을 줄이겠다는 국가 약속인 중국의 국가온실가스감축목표(NDC)를 발표할 것으로 예상된다. 제5차 5개년 계획에도 구체적인 내용이 담길 전망이다. 정책 방향은 중국 석탄발전 부문의 향방과 그에 따른 배출 추이를 결정하는 데 중요한 영향을 미칠 것이다.

이런 상황에서 제15차 5개년 계획은 단순한 또 하나의 계획 주기가 아니라, 중국의 장기적인 경제·기후·에너지 안보 목표에 맞춰 석탄발전의 역할을 재정립할 결정적 기회다. 개혁이 없다면 중국은 석탄 투자에 수십억 달러를 쏟아붓고도 기후 목표를 놓칠 위험이 있다.

핵심 내용

• 중국은 2025년 석탄발전 설비 용량을 78기가와트 늘려 10년 만에 최대 증가폭을 기록했다. 같은 해 태양광 설비는 315기가와트, 풍력 설비는 119기가와트 확충했다.
• 확장세는 가뭄과 공급 제약으로 전력난이 발생한 뒤인 2022~2023년 인허가 급증에서 비롯됐다. 2025년 신규 및 재개 사업 제안은 사상 최고치인 161기가와트에 달했다.
• 중국과 인도는 전 세계 석탄발전 설비 증가분의 87%를 차지한 반면, EU와 미국, 라틴아메리카는 석탄을 단계적으로 퇴출하고 있다.
• 신규 건설에도 2025년 중반 발전량에서 석탄이 차지하는 비중은 9년 만에 최저치인 51%로 하락했다. 재생에너지 증가분이 수요 증가분을 모두 충당했고 발전소 가동률은 47%로 떨어졌다.
• 개발 단계에 291기가와트가 남아 있어 제15차 5개년 계획(2026~2030년)이 석탄 확장을 제한하지 않으면 중국은 좌초 자산과 공급 과잉 위험에 직면한다.
• 국제에너지기구는 중국의 석탄 수요가 2027년부터 감소할 것으로 전망해 석탄발전소 건설을 계속하는 것이 경제적으로 타당한지 의문이 제기된다.