북한, 헌법 대개정으로 역사적인 통일 목표 폐기

70년 넘게 이어진 정책과의 결별

북한이 70년 넘게 국가 정체성을 형성해 온 건국의 꿈을 공식적으로 포기했다. 헌법을 개정해 남한과의 통일에 관한 모든 언급을 삭제하고, 1948년 건국 이래 처음으로 자국 영토를 별개의 국가로 규정했다. 평양에서 열린 최고인민회의 3월 회의에서 채택된 이번 대대적인 개정은 건국 이래 북한의 정치적 기풍을 떠받쳐 온 문구를 삭제했다. 여기에는 “자주와 평화통일, 민족대단결”을 추구한다는 약속도 포함됐다. 헌법 개정으로 “조국통일을 위해 투쟁한다”는 기존 조항도 사라졌다. 이 조항은 북한 건국 이후 모든 헌법에 들어 있었다. 서문에서 국가 창건자 김일성과 전 지도자 김정일의 통일 관련 업적을 언급한 부분도 삭제됐다. 이는 한반도 전체의 유일한 합법 정부라는 정권의 존재를 정당화했던 이념과의 세대적 단절을 시사한다.

북한과 남한은 1950~53년 전쟁이 평화협정이 아닌 정전협정으로 끝났기 때문에 기술적으로는 여전히 전쟁 상태다. 이 때문에 양측은 지구상에서 가장 군사화된 국경 가운데 하나를 따라 대규모 상비군을 유지하고 있다. 이번 개정은 5월 초 한국 통일부 브리핑에서 공개됐으며, 단순한 기술적 수정 이상의 의미를 지닌다. 역내 전문가들은 이를 김정은 국무위원장이 점점 더 명시적으로 내세우는 독트린, 즉 남북한은 지정학적 상황으로 일시 분단된 한 민족이 아니라 근본적으로 “적대적인 두 국가”라는 입장을 법제화한 조치로 본다. 수십 년 동안 서울과 평양은 정치·경제 체제가 극명하게 달랐음에도 통일이 궁극적인 목표라는 입장을 유지해 왔다. 평양은 최고 법률에서 이런 표현을 삭제함으로써 분단이 이제 영구적이며 두 나라가 별개의 주권국가로 관계를 맺어야 한다고 선언한 것으로 보인다. 이번 조치로 양측이 수십 년간 긴장과 대화, 간헐적 충돌 속에서도 내세워 온 공동의 민족 정체성을 뒷받침하는 마지막 법적 흔적 가운데 하나가 사실상 지워졌다. 일반인에게 이번 변화는 북한이 통일된 한반도라는 구상에 더는 형식적인 지지조차 보내지 않는다는 뜻이다. 이 구상은 수 세대에 걸쳐 비무장지대 양쪽의 이산가족 상봉과 외교적 접촉, 선전 서사를 형성해 왔다. 김정은이 처음 개정을 지시한 뒤 완성까지 2년 넘게 걸린 것은 여러 세대에 걸쳐 북한의 국가 운영 원칙을 형성해 온 원칙을 포기하는 일이 얼마나 중대한지를 보여준다.

헌법 개정 내용

개정 헌법에는 통일 관련 표현 삭제를 넘어서는 여러 구조적 변화가 담겼다. 가장 눈에 띄는 것은 제2조의 신설이다. 북한이 헌법에 영토 조항을 넣은 것은 이번이 처음이다. 이 조항은 북한의 영토를 “북쪽으로는 중화인민공화국과 러시아연방, 남쪽으로는 대한민국과 접한” 지역과 인접 영해 및 영공으로 규정한다. 북한은 자국 영토에 대한 “그 어떤 침해도 절대로 용납하지 않을 것”이라고 명시했지만, 남한과의 국경이 정확히 어디인지에 대해서는 눈에 띄게 언급을 피했다. 지난 25년간 여러 차례 치명적인 충돌이 발생한 서해 북방한계선 주변을 비롯해 오랫동안 분쟁이 이어진 해상 경계에 대한 언급도 없다. 한국전쟁 종전 무렵 유엔군사령부가 설정한 북방한계선을 평양은 지금까지 인정하지 않고 있으며, 경계선은 더 남쪽에 그어져야 한다고 주장해 왔다.

통일부 브리핑에서 헌법 내용을 분석한 이정철 서울대 교수는 남북한 사이의 구체적인 국경을 명시하지 않은 것이 평양이 새로운 마찰 요인을 즉각 만들지 않으려는 의도일 수 있다고 말했다. 모호한 문구를 통해 북한은 영토 주권을 주장하면서도 향후 협상이나 군사적 압박에 걸림돌이 될 수 있는 정확한 경계선을 법적으로 확정하지 않을 수 있다. 개정 헌법은 김정은의 공식 지위도 높여, 국무위원회 위원장인 그를 북한의 “국가수반”으로 규정했다. 기존 헌법은 위원장을 국가를 대표하는 최고지도자로만 명시했다. 새 헌법은 사상 처음으로 국가기관의 헌법상 서열에서 국무위원회 위원장을 최고인민회의보다 위에 두어 김 위원장에게 권력을 더욱 집중시켰다.

또 다른 주요 변화로 헌법은 북한 핵무력에 대한 지휘권이 국무위원회 위원장에게 있다고 명시해, 확대되는 핵무기 보유고에 대한 김 위원장의 직접적인 권한을 공식화했다. 관련 국방 조항은 북한을 “책임 있는 핵보유국”으로 규정하고 국가 생존을 보장하고 전쟁을 억제하며 역내 안정을 수호하기 위해 핵무기 개발을 진전시키겠다고 밝혔다. 이번 개정으로 최고인민회의가 국무위원회 위원장을 소환할 권한도 삭제돼, 기존에 형식적으로나마 존재했던 입법부의 감독권마저 사실상 사라졌다.

적대적 두 국가론

이번 헌법 개정은 갑자기 나온 것이 아니다. 김정은이 2023년 말부터 정책의 급격한 전환을 예고하며 남한을 길을 잃은 형제국가가 아닌 북한의 “주적”으로 부르기 시작한 데 따른 결과다. 김정은은 2024년 1월 헌법을 고쳐 남한을 “제1의 적대국, 불변의 주적”으로 규정하고 북한 영토가 남한과 완전히 분리됐다고 공식 선언해야 한다고 밝혔다. 2월에는 북한이 남한과 상대할 일이 전혀 없다고 선언하고 남한을 동포 범주에서 영구히 제외하겠다고 밝혔다. 그다음 달 당 주요 대회 정책연설에서는 서울을 “가장 적대적인 국가”라고 규정하며 헌법 개정의 방향을 제시했다.

이러한 수사적 변화는 현장에서도 구체적인 행동으로 이어졌다. 한국의 전 보수 성향 대통령 윤석열 정부 시절 북한은 남북을 연결하던 도로와 철도를 철거하고, 중무장 국경 인근에 물리적 장벽으로 보이는 시설물을 세웠다. 서울의 군 당국은 평양이 해당 지역에서 비슷한 공사를 재개했다고 3월에 밝혔다. 김정은은 북한 수도에 있던 대형 통일기념물도 철거하도록 지시해 민족 통일이라는 표방된 목표를 수십 년간 상징해 온 흔적을 물리적으로 지웠다. 이제 헌법 개정으로 이런 입장이 국가의 기본법에 고정돼, 미래의 북한 지도부가 심각한 정통성 위기를 감수하지 않고는 노선을 되돌리기 훨씬 어려워졌다. 평양은 헌법에 두 국가론을 담아 한반도가 결국 단일 정부 아래 통일될 것이라는 전제를 바탕으로 한 여러 세대의 정책에 사실상 종지부를 찍었다.

뜻밖의 누락

개정에 앞서 도발적인 발언이 이어졌지만, 최종 헌법에는 주목할 만한 의외의 대목이 있다. 김정은이 공개적으로 서울을 강하게 규정한 발언을 헌법에 그대로 반영할 것이라는 광범위한 예상과 달리, 남한을 “제1의 적대국”으로 명시하지 않았다. 이 누락으로 평양의 진의를 둘러싼 전문가들의 논쟁이 상당히 커졌다. 일부 전문가는 처음에 헌법이 “제1의 적대국”이라는 표현을 영구적인 법적 범주로 못 박아 향후 외교의 길을 막을 것으로 예상했다. 김정은 정부가 이 표현을 빼기로 한 것은 해석의 여지를 남기는 계산된 모호성을 시사한다. 김정은의 공개 발언과 정식 법률 문구 사이의 차이는 국내 이념을 굳히면서도 외교적 선택지를 모두 성급히 닫거나 통제할 수 없는 긴장 고조를 촉발하지 않으려는 평양의 복잡한 딜레마를 보여준다.

양무진 북한대학원대학교 교수는 이번 헌법 개정이 서울에 분명한 메시지를 보낸다고 말했다.

통일 관련 문구를 삭제함으로써 북한은 더는 남한 영토를 차지하려 하지 않겠다는 메시지를 법제화한 것으로 보인다”고 그는 말했다. “이에 북한은 남한도 북한 영토를 침해하지 않기를 기대한다. 우리를 내버려 두라는 것이다.

이정철 교수는 다소 낙관적인 해석을 내놓으며 이번 개정이 남북 두 국가의 평화적 공존을 위한 토대가 될 가능성에 주목했다. 그는 서울을 향한 노골적인 적대 표현이 없고 영토 조항이 신설된 점을 들어, 평양이 끊임없는 대립 대신 국경을 존중하고 안정을 추구하는 정상 국가의 모습을 보이려는 것일 수 있다고 말했다. 남북한 사이의 국경을 구체적으로 명시하거나 헌법에서 남한을 적으로 지칭하지 않기로 한 것은 두 국가론을 법 체계에 담으면서도 유연성을 유지하려는 전략적 계산일 수 있다. 이것이 안정적인 관리로 나아가는 실질적인 조치인지, 아니면 더 큰 적대 행위의 일시적 전술에 불과한지는 서울과 워싱턴, 도쿄 정책 당국자들의 핵심 관심사로 남아 있다.

서울의 신중한 대응

한국 정부는 헌법 변화에 신중한 태도와 지속적인 대화 제스처를 함께 보였다. 서울 대통령실은 정부가 개정의 세부 내용을 종합적으로 검토한 뒤 공식 대응을 마련하겠다고 밝혔지만, 한반도 평화공존 정책은 일관되게 추진하겠다고 강조했다. 북한과의 대화를 내세워 취임한 이재명 대통령은 조건 없는 대화를 거듭 촉구하며 양국은 “평화의 꽃을 피워야 할 운명”이라고 말했다. 이 대통령은 4월 평양도 호응하기를 바라며 상호 신뢰를 회복하기 위해 선제적으로 행동하겠다고 약속했다. 이재명 정부는 대립적 태도를 취하라는 요구에 맞서 왔으며, 고립과 압박은 북한의 행동을 의미 있게 바꾸는 데 역사적으로 실패했다고 주장해 왔다. 서울의 통일부 관계자들은 적대적 표현의 누락이 의미 있는 변화인지, 아니면 국제사회를 혼란스럽게 하려는 피상적인 조정인지 판단하기 위해 개정 문서를 면밀히 살펴보겠다고 밝혔다.

지금까지 이러한 대화 제의는 북한의 침묵에 부딪혔다. 평양은 거듭된 회담 제의를 거부하고 대립적인 태도를 드러내는 군사 활동을 이어가고 있다. 북한은 헌법 문안이 확정되던 4월 한 달에만 미사일을 네 차례 시험 발사했다. 이는 2년여 만에 가장 많은 월간 발사 횟수다. 김정은은 북한의 핵무력을 계속 확대하겠다고 공개적으로 공언했다. 그나마 소통의 작은 신호는 북한 여자 축구팀이 5월 말 드문 경기를 위해 남한을 방문할 것이라는 소식이었다. 그러나 과거에도 스포츠 교류는 양국 정부 사이의 전반적인 정치 흐름을 바꾸는 데 별다른 영향을 미치지 못했다. 서울의 외교적 낙관론과 평양의 군사적 압박 사이의 간극은 상호 불신 속에 점점 더 얼어붙는 관계를 규정하고 있다.

핵무력과 확대되는 동맹

이번 헌법 개정은 북한의 전략적 입지를 바꾸는 국제 동맹의 심화 속에서 이뤄졌다. 2022년 러시아가 우크라이나 전면 침공을 시작한 뒤 평양은 모스크바와 훨씬 가까워졌으며, 2024년에는 어느 한쪽이 공격받을 경우 상호 군사 지원을 약속하는 방위조약을 체결했다. 같은 해 북한은 우크라이나군의 공세를 막는 데 협력하기 위해 러시아 서부 쿠르스크 지역에 수천 명의 병력을 파견했다. 평양이 수십 년 만에 해외 분쟁에 지상군을 투입한 첫 사례다. 이에 서울과 워싱턴에서는 모스크바가 북한의 지원에 대한 대가로 첨단 군사기술이나 핵 관련 전문 지식을 제공할 수 있다는 우려가 커졌다. 러시아 고위 당국자들이 잇따라 북한을 방문했고, 평양은 러시아의 전쟁 수행을 지원하기 위해 포탄과 기타 군수물자를 제공했다.

중국은 여전히 북한의 주요 경제 생명줄이자 외교적 후원국이지만, 러시아와의 밀착으로 평양은 군사기술과 국제무대에서의 정치적 지원을 추가로 확보했다. 한국 통일부는 4월 북한 경제가 회복 조짐을 보이고 있으며, 이는 러시아와 중국 양국과의 교역 및 외교 관계 심화에 힘입은 것으로 보인다고 밝혔다. 이러한 경제 안정은 정도가 제한적이더라도 김정은이 즉각적인 국내 압박에 직면하지 않고 군사 현대화 계획을 추진할 여지를 넓힐 수 있다. 전문가들은 유엔 안전보장이사회 상임이사국 두 곳의 지원을 받으며 경제적으로 더 안정된 북한이 국제 제재와 외교적 압박을 더욱 대담하게 무시할 수 있다고 우려한다. 이번 헌법 개정은 지도자를 국가수반으로 공식 지정하고 핵무력에 대한 명시적 지휘권을 부여해 이런 흐름을 강화한다. 그 결과 서울과의 화해나 교류보다 군사비 지출과 무기 개발을 우선하는 체제가 제도화되고 있다.

핵심 정리

• 북한은 3월 헌법을 개정해 1948년 건국 이후 처음으로 남한과의 통일에 관한 모든 언급을 삭제했다
• 새 영토 조항은 북한이 남한, 중국, 러시아와 접한다고 규정하지만 정확한 육상 국경이나 분쟁 중인 해상 경계는 명시하지 않았다
• 김정은은 공식적으로 국가수반으로 규정됐으며, 헌법에 따라 북한 핵무력에 대한 명시적 지휘권을 갖게 됐다
• 김정은이 앞서 공개적으로 발언했음에도 헌법에는 남한을 “제1의 적대국”으로 규정하는 표현이 빠졌다
• 한국은 개정 내용을 종합적으로 검토하는 한편 평화공존 정책을 추진하겠다는 입장을 유지하고 있다
• 북한은 4월 미사일을 네 차례 시험 발사했으며, 우크라이나 전쟁에서 모스크바를 지원하는 병력 파견을 포함해 러시아와 군사 협력을 심화하고 있다