필리핀, 2035년까지 온실가스 배출량 75% 감축 목표…대부분은 국제 지원에 달려

국내 기여는 확대됐지만, 재원 마련이 여전히 관건

필리핀은 2025년부터 2035년까지 예상 누적 온실가스 배출량의 75%를 감축하거나 배출을 억제하겠다는 약속을 새로 내놓았다. 국내 재원으로 이행할 몫은 7%포인트로 늘렸다. 나머지 68%포인트는 국제 기후 재원, 기술 이전, 역량 강화에 달려 있다.

정부의 2026년 기후 공약은 확인된 정책과 조치를 모두 이행할 경우, 해당 기간 전체에 걸쳐 배출하는 온실가스보다 흡수하는 온실가스가 더 많아질 수 있다고 전망한다. 산림 및 기타 토지 이용 부문이 이 전망의 핵심이어서, 생태계 보호는 에너지·교통·농업·산업·폐기물 부문의 변화와 함께 공약의 주요 축을 이룬다.

75%라는 목표치는 이전 공약과 같지만, 산정 기간과 국내 기여분, 토지 이용의 반영 방식은 달라졌다. 이전 공약은 2020년부터 2030년까지를 대상으로 했으며, 72.29%포인트를 국제 지원에 연계했다. 무조건 이행하기로 한 몫은 2.71%포인트였지만, 이번에는 7%포인트로 늘었다.

후안 미겔 T. 쿠나 환경천연자원부 장관은 페르디난드 R. 마르코스 주니어 대통령이 갱신된 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 승인했다고 밝혔다. 쿠나 장관은 2026년 9월 15일 파사이시티에서 열린 필리핀 넷제로 콘퍼런스에서 이번 공약을 기후 행동을 에너지 안보, 재정 회복력, 사회 보호와 연결하는 경제 프로그램으로 제시했다.

약속과 전망의 차이는 중요하다. 공식적인 75% 목표는 현재 배출량이 아니라 미래 배출량 시나리오를 기준으로 산정한다. 예상 순흡수원 결과는 이 목표를 넘어서는 것으로, 더 폭넓은 조치들을 이행해야 가능하다.

75% 목표가 실제로 측정하는 것

정부의 기술 회계 부록은 기준 연도를 2015년, 기준 기간을 2025~2035년으로 제시한다. 목표는 기준 시나리오에서 해당 연도들에 예상되는 배출량과 흡수량의 누적치, 즉 누적 예상 배출량을 바탕으로 계산한다.

이 구분을 통해 흔히 나오는 오해를 바로잡을 수 있다. 필리핀은 2035년 배출량을 2015년보다 정확히 75% 줄이겠다고 약속한 것이 아니다. 산림 및 기타 토지 이용의 효과를 포함한 누적 예상 배출량의 4분의 3을 감축하거나 배출을 억제하겠다는 약속이다.

부록에 따르면 산림 및 기타 토지 이용을 포함한 기준 누적 배출량은 이산화탄소 환산량 13억953만 톤(MtCO2e)이다. 이 부문을 제외하면 총량은 36억509만 톤이다. 이산화탄소 환산량은 온난화 효과에 따라 서로 다른 온실가스를 공통 단위로 환산한 값이다.

명시된 순 기준 배출량에 75% 감축률을 적용하면 해당 기간의 배출량은 약 3억2,738만 톤이 된다. 여전히 양수다. 별도로 제시된 배출량이 마이너스가 되는 전망은 공약 목표치가 뜻하는 최소한의 수치가 아니라, 확인된 모든 조치의 잠재력을 모형화한 결과다. 부록은 목표를 달성 가능하도록 모형상 감축 수준보다 낮게 설정했다고 설명한다.

산정 대상에는 이산화탄소, 메탄, 아산화질소, 수소불화탄소, 육불화황이 포함된다. 한 콘퍼런스 보도는 갱신된 공약이 2030년을 시한으로 유지한다고 전했지만, 공식 문서 두 건은 모두 2025~2035년을 명시한다. 새로운 공약은 공식 기준 기간을 바탕으로 이해해야 한다.

국내 기여분은 얼마나 늘었나

무조건 이행하기로 한 기여분은 2.71%포인트에서 7%포인트로 4.29%포인트 늘었다. 이전의 약 2.6배 규모다. 전체 75%포인트 공약에서 국내 몫이 차지하는 비율도 약 3.6%에서 9.3%로 증가했다.

약속한 감축 및 배출 억제분의 약 90.7%는 여전히 국제 지원에 달려 있다. 이 비율은 배출 목표에서 각 몫이 차지하는 비중이지, 재정 비용의 비중이 아니다. 무조건 이행 공약이 7%포인트라고 해서 정부가 프로그램 예산의 7%를 부담하겠다고 약속한 것은 아니다.

공약과 이행 과정은 다음과 같이 전개됐다.

• 2021년: 필리핀이 2020~2030년 배출량 75% 감축 및 억제를 목표로 한 이전 NDC를 제출했다.
• 2025년 2월: 각국의 최신 국가 기후 공약 갱신 제출 기한이었으나, 필리핀은 기한까지 제출하지 않았다.
• 2026년 4월: 필리핀이 싱가포르와 파리협정 제6조 이행 협약을 체결했다.
• 2026년 9월 8일: 갱신된 필리핀 NDC가 발표됐고, 유엔에 제출된 것으로 보도됐다.
• 2026년 9월 15일: 쿠나 장관이 파사이시티에서 열린 필리핀 넷제로 콘퍼런스에서 승인된 공약을 논의했다.

NDC는 파리협정에 따른 국가 공약으로, 5년마다 갱신된다. 필리핀 정부는 목표 비율은 그대로지만 무조건 이행 기여분과 적용 범위가 확대되고 분석이 개선돼 이전 공약보다 진전된 버전이라고 설명한다.

순배출량에 가장 큰 영향을 주는 산림

산림 및 기타 토지 이용 부문은 기준 시나리오에서 누적 흡수량이 22억9,556만 톤으로 예상된다. 이는 다른 부문에서 예상되는 36억509만 톤의 약 64%를 상쇄한다. 토지 이용을 포함하느냐에 따라 국가 배출량의 균형이 크게 달라지는 이유다.

부록에 따르면 이 부문은 2020년 이후 매년 순흡수원 역할을 해왔다. 한편 과거 2010~2020년 누적치를 보면 산림 및 기타 토지 이용 부문은 순배출원이었다고 설명한다. 두 서술은 서로 다른 지표를 가리킨다. 특정 부문은 연간 흡수량이 배출량을 웃돌기 시작했더라도, 더 앞선 기간 전체로는 흡수량보다 배출량이 많을 수 있다.

정부는 2020년 연간 순배출량이 급감한 주된 이유로 경작지 감소와 산림 면적 증가 지속 등 토지 이용 변화를 꼽았다. 농업이 산림에 가하는 압력이 줄고 산림 흡수량이 늘어난 것도 변화에 기여했다고 밝혔다.

부록은 산림 관련 조치가 기준 시나리오의 누적 배출량을 약 22억9,600만 톤 줄이고, 다른 부문의 감축으로 국가 전체 배출량이 모형상 마이너스가 된다고 설명한다. 이 감축량과 비슷한 규모로 제시된 기준 시나리오의 흡수량이 어떤 관계인지 이행 보고에서 명확히 설명할 필요가 있다. 독자가 두 수치를 단순히 더해서는 안 된다.

산불 배출량은 국가 온실가스 인벤토리에 포함되며, 갱신된 목표는 관리 토지의 자연 교란에 따른 배출을 별도로 인정하지 않는다. 따라서 산림 보호와 정확한 측정은 에너지 전환에 더하는 선택적 조치가 아니라, 예상 흡수원의 신뢰성을 좌우하는 핵심 요소다.

에너지가 배출을 주도하고, 송전망 제약은 사업을 지연

기준 시나리오에서 누적 배출량은 에너지 16억3,980만 톤, 교통 6억5,881만 톤, 농업 6억9,390만 톤, 폐기물 4억2,267만 톤, 산업공정 및 제품 사용 1억8,989만 톤으로 예상된다. 산림 및 기타 토지 이용을 제외하면 에너지와 교통이 예상 배출량의 약 64%를 차지한다.

필리핀 에너지 계획 2023~2050은 전력 생산에서 재생에너지 비중을 2030년 35%, 2040년 50%로 끌어올리는 것을 목표로 한다. 이전 기후 공약의 이행계획은 재생에너지 보급과 에너지 효율 개선으로 2020~2030년 누적 배출량을 약 9억9,000만 톤 줄일 수 있다고 추산했다. 이 추정치는 이전 기간에 해당하므로 새 목표에 대한 정량적 기여분으로 간주해서는 안 된다.

9월 콘퍼런스에서 에너지 개발공사(EDC)의 사장 겸 최고운영책임자 제롬 카잉글렛은 송전망 제약으로 북일로코스주의 잠재 풍력 사업 약 600MW와 기마라스의 150MW가 가로막혀 있다고 밝혔다. 두 지역의 잠재 발전 용량은 합계 약 750MW다.

카잉글렛은 전력망이 발전량을 수용하지 못해 레이테의 지열발전소가 때때로 최대 용량으로 가동되지 못한다고도 말했다. 재생에너지 자원과 발전 설비를 갖췄더라도 전력을 소비자에게 전달하지 못하면 화석연료 발전을 대체할 수 없다.

필리핀 국가전력망공사(NGCP)는 2026년 파나이~기마라스 연계 사업(36억 페소)을 포함해 총 235억 페소 규모의 송전 사업 6건을 완료할 계획이었다. 에너지규제위원회는 풍력 및 태양광 발전이 늘어날 때 전압 변동을 관리하기 위해 5월 27억9,000만 페소 규모의 라오아그 전력 품질 사업을 승인했다. 이는 계획되거나 승인된 투자이지, 모든 제약이 해결됐다는 뜻은 아니다.

국가 부채를 늘리지 않는 재원

NDC는 기술 개발과 이전, 역량 강화와 함께 공공 및 민간 재원을 활용하겠다고 밝혔다. 또한 부채를 발생시키지 않고, 양허성이 높으며, 간소하고 직접적인 절차로 이용할 수 있는 국제 지원을 요구한다.

이는 부유한 산업화 국가들이 온난화에 역사적으로 더 많이 기여했고 재정 역량도 더 크므로 이에 상응하는 지원을 제공해야 한다는 필리핀의 입장을 반영한다. 개발도상국 지도자와 시민사회 대표들은 기후 행동이 기존 부채 부담을 늘리지 않도록 대출보다 보조금을 제공해야 한다고 주장해왔다.

쿠나 장관은 투자자와 금융기관에 자금을 유치할 수 있는 사업 개발을 지원해 달라고 촉구했다. 그는 필리핀 넷제로 콘퍼런스에서 재원 마련의 우선순위를 다음과 같이 밝혔다.

“우리는 성장을 뒷받침하는 자본이 필요합니다. 기후 사업을 고위험 예외 사례로 취급하는 일을 멈추고, 녹색 금융을 쉽게 이용할 수 있고 확장 가능하며 부채를 발생시키지 않는 방식으로 만들어야 합니다.”라고 쿠나 장관은 말했다.

유엔 아시아태평양경제사회위원회(ESCAP) 에너지 부문 책임자인 마이클 윌리엄슨은 같은 콘퍼런스에서 다른 재원 조달 방안으로 특정 사업에 대한 저금리 또는 무이자 대출을 제시했다. 이런 대출은 투자 비용을 줄일 수 있지만, 보조금이나 부채를 발생시키지 않는 지원을 요구하는 NDC의 입장과는 다르다.

쿠나 장관은 국가 장기 전략, NDC 이행계획, 공정전환 프레임워크, 탄소시장 정책 프레임워크, 금융·투자계획을 아우르는 폭넓은 이행 체계를 제시했다. NDC는 이행계획에 재원 조달 전략을 이끄는 책임을 부여하지만, 필요한 총액이나 조건부 지원 확보 일정은 밝히지 않았다.

탄소 거래로 투자 유치 가능…회계상 안전장치 필요

필리핀은 파리협정 제6조에 따른 협력을 활용해 투자와 기술을 유치할 계획이다. 이 협정은 국가들이 감축 실적의 이전을 포함해 배출량 감축에 협력할 수 있도록 하며, 거래 없이 이뤄지는 다른 형태의 협력도 가능하다.

정부는 2026년 4월 싱가포르와 이행 협약을 체결했다고 밝혔다. 일본과의 공동크레디팅제도(JCM)에는 승인된 방법론 5건과 개발이 진행 중인 사업 31건이 포함돼 있다. 방법론은 특정 유형의 사업에서 배출량 감축분을 어떻게 산정할지 정한다. 개발 중인 사업이 완료돼 검증된 감축 실적을 내는 것은 아니다.

뉴질랜드, 헝가리, 한국과의 양자 협정도 추진하고 있다. 기존 청정개발체제(CDM) 사업 중 7건은 전환 절차를 시작했으며, 감축 활동 14건은 사전 검토를 위해 제출됐다.

NDC는 필리핀과 구매국이 동일한 감축분을 각각 실적으로 계산하지 않도록 거버넌스, 투명성, 회계상 안전장치를 요구한다. 상응 조정은 이중 계산을 막기 위한 회계 조정이다. 정부는 제6조 전략과 국내 모니터링 시스템, 탄소 등록부를 개발하고 있다.

의회는 규제 준수 시장을 위한 법안을 검토하고 있지만, 부록은 법제화된 제도나 결정 시점을 명시하지 않는다. 따라서 탄소시장은 향후 재원 조달 구조의 일부일 뿐, 조건부 목표에 필요한 재원이 이미 확보됐다는 증거는 아니다.

적응과 공공 예산도 공약에 걸맞아야

NDC는 2023~2050년 국가적응계획을 적응 정책의 토대로 제시한다. 기후 재해가 이미 기반시설, 생계, 농업, 어업, 수자원, 공중 보건을 위협하고 있어 적응은 지속적인 우선 과제라고 설명한다.

인구가 2035년 1억2,396만 명에 이를 것으로 전망되는 가운데, 정부는 배출 정책을 식량 안보, 빈곤 완화, 경제 회복력과 연결한다. 접근 방식에는 생태계 보호, 토착 지식, 성평등, 장애 포용, 취약 지역사회 지원이 포함된다.

아크시온 클리마 필리핀의 국가 조정관 존 레오 알고는 국내 예산이 이러한 우선순위를 반영해야 한다고 주장한다. 그의 평가에 따르면 2026년 자연 기반 해법 예산은 기후 대응 예산으로 분류된 도로·교량 등 전통적 기반시설 예산보다 28배 적었으며, 아세안 지출 기준치의 5분의 1 수준이었다. 이 비율은 알고의 평가이지 NDC가 확인한 수치는 아니다.

알고는 석탄발전 중단 조치에 대한 규제를 완화하고 화석연료에서 벗어나기 위한 국제 연합에 가입하지 않은 점도 정부의 정책 방향을 약화한다고 주장한다. 그의 비판은 현실적인 긴장을 드러낸다. 국내 기여분이 늘더라도 이를 달성할 수 있는 지출 및 에너지 정책이 필요하다.

전환은 전력 부문에만 그치지 않는다. 아살랜드 코퍼레이션의 수석 부사장 겸 최고지속가능성책임자 올리버 찬은 시멘트와 철강을 건축 자재에 내재된 주요 배출원으로 꼽았다. 건물 운영에 쓰이는 전력을 청정화하더라도 자재 생산 과정에서 발생하는 배출량은 사라지지 않는다.

협의는 확대됐지만 이행 여부 검증 필요

기후변화위원회의 이해관계자 협의 성명에 따르면 케손시티에서 온·오프라인 병행 회의가 열렸으며, 참가자는 200명이 넘었다. 참여 단체에는 중앙정부 기관 14곳, 개발 파트너 22곳, 시민사회·비영리단체 35곳, 학술기관 5곳, 소외계층 대표 3곳, 민간 부문 26곳이 포함됐다.

기후변화위원회와 환경천연자원부가 갱신된 NDC 마련을 공동으로 주도한다. 레이철 앤 S. 에레라 위원은 협의에서 나온 의견을 검토해 최종 문안에 반영하겠다고 밝혔다. 알고는 참여 확대를 진전으로 평가하면서도, 보다 시의적절한 소통과 의견 반영 방식에 대한 명확한 피드백이 필요하다고 촉구했다.

2014년 행정명령 174호는 국가 온실가스 인벤토리와 NDC의 모니터링·보고·검증을 주도할 기관으로 위원회를 지정했다. 갱신된 공약은 부문별 시스템과 국가 인벤토리, 파리협정의 투명성 요건을 바탕으로 한다.

중요한 이행 세부 사항은 아직 공개적으로 확정되지 않았다. 총비용, 이전 공약의 이행 규모, 국제 지원 도착 시기, 갱신된 이행계획 일정이 여전히 불분명하다. 예상 누적 순흡수원 역시 특정 연도까지 넷제로에 도달해 이를 유지하겠다는 국가 차원의 기한이 정해진 약속은 아니다.

퍼스트 젠 홀딩스 코퍼레이션의 사장 프랜시스 자일스 B. 푸노는 진전을 공약만으로 판단하지 말고, 형성된 협력 관계와 실제 완료된 사업으로 측정해야 한다고 말했다. 새 공약의 실질적 성패는 검증된 감축 및 흡수 실적, 제대로 작동하는 기반시설, 확보된 재원, 전환의 영향을 받는 사람들에 대한 보호로 판가름 날 것이다.

핵심 내용

• 필리핀은 2025~2035년 누적 예상 배출량을 기준으로 75% 감축 및 배출 억제를 목표로 한다.
• 무조건 이행 기여분은 2.71%포인트에서 7%포인트로 늘었으며, 나머지 68%포인트는 국제 지원에 달려 있다.
• 기준 시나리오에서 산림 및 기타 토지 이용 부문의 누적 흡수량은 22억9,556만 톤으로 예상된다.
• 누적 순흡수원은 전체 정책 패키지를 반영한 모형상 결과로, 75% 목표의 최소 기준과는 다르다.
• 송전망 제약으로 북일로코스주와 기마라스의 잠재 풍력 사업 약 750MW가 영향을 받고 있다.
• 이행 비용과 재원 조달 약속, 구체적인 추진 일정은 더 충분한 공개가 필요하다.