인더스강 조약 분쟁, 기후 계획과 물 협력의 공백 드러내

조약 중단을 넘어선 물 위기

인더스강 수자원 조약은 인도와 파키스탄이 하천 수위와 유량, 저수지 방류량, 운하 취수량을 매일 교환하도록 규정한다. 또 양국 정부가 비준한 별도의 조약을 통해서만 협정을 수정하거나 종료할 수 있다고 명시한다. 약 3억 명을 부양하는 유역의 협력이 중단된 분쟁에서 이 조항들이 핵심 쟁점으로 떠올랐다.

인도는 2025년 4월 23일, 인도령 카슈미르 파할감에서 26명이 숨진 공격이 발생한 다음 날 1960년 체결된 협정의 효력을 유보한다고 발표했다. 뉴델리는 파키스탄과 연계된 무장세력을 배후로 지목했다. 이슬라마바드는 개입을 부인했다. 인도는 파키스탄이 테러 지원을 중단할 때까지 협력을 중단하겠다고 밝혔고, 파키스탄은 조약에 일방적 중단을 허용하는 절차가 없다고 주장한다.

당장의 위험은 인도가 강물의 흐름을 막을 수 있느냐에 반드시 달려 있지 않다. 수문학자들은 기존 시설로 강의 흐름을 차단하는 일은 기술적으로 어렵다고 말한다. 그러나 유량과 댐 운영 정보가 끊기면 파키스탄은 홍수와 가뭄, 관개용수 부족에 대비하기가 더 어려워질 수 있다.

기후변화로 정보의 가치는 더 커지고 있다. 히말라야 빙하가 줄고 눈이 땅에 머무는 기간이 짧아지면서 계절별 유량이 농민에게 필요한 시기보다 일찍 도달할 수 있다. 기존 협정을 강화할지 새 협정으로 대체할지를 두고 연구자들의 의견은 엇갈리지만, 제안의 공통된 실질적 요구는 분명하다. 1960년 당시의 가정에 의존하지 말고 변화하는 여건에 맞춰 물을 관리해야 한다.

따라서 이 분쟁은 서로 구분되는 세 가지 쟁점을 안고 있다. 조약 의무가 계속 유효한지, 상류의 시설이 하류 공급에 어떤 영향을 미치는지, 그리고 협정이 변화하는 하천 체계를 수용할 수 있는지다. 하나를 해결한다고 해서 나머지도 자동으로 해결되지는 않는다.

협정이 실제로 허용하는 것

세계은행의 중재를 거친 협상 끝에 1960년 9월 19일 카라치에서 서명된 인더스강 수자원 조약은 동부의 라비강, 비아스강, 수틀레지강을 주로 인도에, 서부의 인더스강, 젤룸강, 체나브강을 주로 파키스탄에 배분한다. 이 큰 틀만큼이나 세부 예외 조항도 중요하다.

제3조는 정해진 국내 용도, 농업, 발전 및 비소비성 용도를 제외하고 인도가 서부 하천의 물을 흘려보내도록 의무화한다. 비소비성 용도란 항행처럼 물을 실질적으로 고갈시키지 않는 사용을 뜻한다. 관개는 물을 소비하므로 별도로 허용되는 범주다. 조약의 수력발전 및 저수지 부속서에 따라 저수는 제한된다.

농업 관련 조항은 인더스 유역 내 경작 관개 면적을 7만 에이커, 젤룸 유역 내 면적을 40만 에이커 추가로 허용한다. 체나브강의 경우 유역 내 22만5천 에이커를 허용하며, 이 가운데 잠무 지구에는 10만 에이커 한도를 둔다. 유역 밖에서는 6천 에이커를 허용한다. 이러한 상한에는 개발과 저수지 방류를 규율하는 추가 조건이 따른다.

수력발전 허용도 마찬가지로 조건부다. 부속서 D 적용 대상 발전소의 일반 운영 규칙에 따르면, 상류에서 7일 연속으로 받은 물은 같은 기간 안에 하류로 보내야 한다. 일일 방류량은 일반적으로 유입량의 30~130% 범위에 있어야 하며, 체나브강의 특정 지점에는 별도 규칙이 적용된다.

이 조항들을 보면 인도가 서부 하천을 제한 없이 통제한다거나, 인도의 서부 하천 이용이 전면 금지됐다는 설명이 모두 오해를 부른다는 점을 알 수 있다. 조약은 개발을 허용하되 설계와 저수, 운영을 규제한다.

4월 공격에서 법적 교착 상태까지

2025년 5월 10일 나흘간의 군사 충돌이 휴전으로 끝난 뒤에도 물 분쟁은 이어졌다. 인도 외무장관 수브라마냠 자이샨카르는 파키스탄이 테러 지원을 “신뢰할 수 있고 되돌릴 수 없게” 중단할 때까지 조약 협력을 보류하겠다고 밝혔다.

주요 경과는 수년에 걸쳐 이어졌다.

• 2022년: 세계은행은 인도 수력발전 사업과 관련된 분쟁에 중립 전문가와 중재재판소 의장을 각각 임명했다. 동시에 절차를 병행할 때 생기는 실무적·법적 어려움도 인정했다.
• 2025년 4월 22일: 파할감 공격으로 26명이 숨졌다.
• 2025년 4월 23일: 인도는 조약의 효력을 유보한다고 발표했다.
• 2025년 5월 10일: 인도와 파키스탄의 나흘간 교전이 휴전으로 끝났다.
• 2025년 8월 31일: 인도의 효력 유보 발표에도 조약이 계속 유효하다고 확인한 중재 판정에 관한 보도가 나왔다. 인도는 재판소의 권한을 인정하지 않았다.

조약 문언은 명확한 기준을 제시한다. 제12조는 수정이나 종료를 위해 양국 정부가 정식 비준한 합의를 요구한다. 파키스탄은 인도의 조치에 이의를 제기하며 이 조항을 근거로 든다. 인도는 중재 절차에 이의를 제기하면서 협력을 복원하기 위한 안보 조건을 고수한다.

이후 셰바즈 샤리프 총리는 톈진 조약 호소를 통해 이 문제를 제기하고 상하이협력기구 정상회의에서 양자 간 약속을 존중할 것을 촉구했다. 이 외교적 노력으로 효력 유보나 중재재판소를 둘러싼 이견이 해소되지는 않았다.

가장 먼저 사라지는 것은 정보

제6조는 하천 수위와 유량 측정치, 저수지 취수량과 방류량, 여러 종류의 운하 자료를 정기적으로 교환하도록 규정한다. 자료는 해당 월이 끝난 뒤 늦어도 3개월 안에 월별로 전달해야 한다. 운영상 필요한 정보는 매일 또는 다른 주기로 요청할 수 있다.

이는 단순한 행정 절차가 아니다. 하천 유량은 일정 시간 동안 한 지점을 통과하는 물의 양을 뜻한다. 저수지와 운하 정보를 함께 살펴보면 관리자들은 기상에 따른 변화와 상류의 저수·취수에 따른 변화를 구분하는 데 도움을 받을 수 있다.

보도에 따르면 인도는 발표 후 몇 주 안에 정기적인 수문 자료 교환과 인더스강 상설위원회 회의를 중단했다. 뉴델리 정책연구센터의 스리니바스 초카쿨라는 자료를 보류하면 하류의 물 가용성을 둘러싼 불확실성이 커질 수 있다고 경고했다. 체나브강 수력발전 저수지에서 파키스탄에 사전 경고 없이 퇴적물을 배출할 가능성이 있다는 보도도 나왔다. 이런 보도만으로는 해당 작업이 얼마나 자주 이뤄졌는지, 측정된 영향이 무엇인지 알 수 없다.

퇴적물 배출은 모래와 실트 등 축적된 물질을 물과 함께 방류해 저수지에서 제거하는 작업이다. 방류로 유량과 수질이 모두 달라질 수 있어 하류에서는 시기가 중요하다. 사전 통지가 없으면 관리자들이 운영을 조정할 기회가 줄어든다.

상설위원회는 조약의 해석과 적용, 위반 가능성을 검토하는 첫 번째 통로이기도 하다. 제8조는 매년 최소 한 차례 회의를 열고 5년마다 하천 전반을 점검하도록 규정한다. 회의가 중단되면 정기적인 소통이 약화된다. 조약은 중립 전문가와 중재 절차도 별도로 마련하고 있다.

빙하 감소가 계절의 달력을 바꾸고 있다

수슈미타 파탁이 2025년 6월 11일 발표한 사이언스 학술 기사는 조약 협상 당시 예상하지 못했던 기후 압력을 다룬다. 이 기사는 유역 인구를 약 3억 명으로 제시하고 적설과 빙하, 하천 환경의 변화를 전한다.

국제산악개발통합센터의 기후과학자 아룬 슈레스타는 현재와 같은 배출량이 이어지면 세기말까지 힌두쿠시 히말라야 지역의 기온이 최대 섭씨 2.2도 오를 수 있다고 말한다. ICIMOD의 2023년 연구에 따르면 2010년대 빙하 감소 속도는 앞선 10년보다 65% 빨랐으며, 빙하 부피는 2100년까지 최대 3분의 2 줄어들 수 있다.

스리나가르 이슬람 과학기술대학교 부총장이자 수문학·빙하학 전문가인 샤킬 아흐마드 롬슈무는 앞선 3년간 인더스 유역의 적설 지속 기간이 평년보다 짧았다고 보고했다. 적설 지속 기간은 눈이 땅에 머무는 시간을 뜻한다. 기간이 짧아지면 겨울에 저장된 강수량이 하천으로 유입되는 시점도 달라진다.

현재 상류 인더스강의 하천들은 관개 수요와 맞물리는 6~8월에 최대 유량에 도달한다. 기온 상승과 강설에서 강우로의 변화는 최대 유량 시기를 앞당길 수 있다. 빙하 융해가 가속화되면서 유역의 유량은 세기 중반 무렵 정점에 도달할 것으로 전망되며, 이후 얼음과 눈의 비축량이 줄어들면서 감소할 것으로 보인다.

이러한 변화의 흐름은 지금 융해수가 늘어난다고 해서 앞으로도 물 안보가 강화되는 것은 아니라는 점을 보여준다. 연간 총량만으로는 농작물과 저수지, 도시가 필요한 시기에 물이 도착할지 알 수 없다는 뜻이기도 하다.

빙하 중 극히 일부만 관측된다

기후 전망에는 상당한 불확실성이 따른다. 롬슈무는 인도 히말라야에 약 3만3천 개의 빙하가 있지만 연구자들이 관측하는 빙하는 16개뿐이라고 말한다. 약 0.05%, 즉 빙하 2천 개당 한 개꼴이다. 이 수치는 인도 히말라야 전체에 해당하며 인더스 유역만을 대상으로 한 목록은 아니다.

관측소도 낮은 고도에 설치되는 경우가 많다. 슈레스타는 이 때문에 서부 교란으로 불리는 폭풍이 가져오는 눈을 포함해 고지대의 강설을 제대로 파악하기 어렵다고 말한다. 눈과 얼음에 쌓이는 암설과 검은 탄소도 융해량을 둘러싼 불확실성을 키운다.

오하이오주립대학교의 지리학자 파즐룰 하크는 조약에 따른 관리는 과거의 가정에 고정되지 말고 실제 관측된 유량에 대응해야 한다고 주장한다. 그는 접근법을 바꿔야 한다며 다음과 같이 말했다.

인더스강 조약을 고정된 정치적 합의가 아니라 살아서 진화하는 환경 조약으로 다시 생각해야 합니다.

그는 위성 관측과 다른 측정 자료를 활용해 보전 대책과 저수지 방류 일정을 정할 것을 제안했다. 적설량이 적으면 물 부족에 대비하고, 유량 과다 전망은 저수나 우회 결정에 반영할 수 있다.

이는 하천 배분을 단순히 다시 나누는 것이 아니라 관리 방식을 바꾸는 일이다. 이를 위해서는 관측 예산과 합의된 방법, 정보 공유 의지가 필요하다. 위성 관측 범위가 넓어져도 댐과 운하 운영 협력을 대신할 수는 없다.

수력발전 개발은 별도의 기술적 분쟁을 낳는다

파키스탄이 문제를 제기한 사업에는 330메가와트 규모의 키셍가 수력발전소와 850메가와트 규모의 라틀레 수력발전소가 포함된다. 핵심 쟁점 중 하나는 발전을 위해 물을 일시적으로 저장하는 용량인 조정지 용량과 사업 설계가 조약상 한도를 준수하는지 여부다.

이 구분은 발전 과정에서 터빈을 통과하는 물이 반드시 소비되는 것은 아니라는 점에서 중요하다. 하지만 저장과 방류 일정은 하류에 도달하는 시점에 영향을 줄 수 있다. 따라서 조약은 수력발전 사업을 모두 무해하거나 금지된 것으로 취급하지 않고 발전소의 설계와 운영을 모두 규제한다.

일반적으로 부속서 D는 하천 공사 착수 최소 6개월 전에 인도가 명시된 설계 정보를 제공하도록 요구한다. 파키스탄은 이후 3개월 동안 조약 준수 여부를 근거로 이의를 제기할 수 있다. 정해진 범위의 기술 문제는 중립 전문가에게 회부할 수 있으며, 분쟁은 중재를 비롯한 다른 절차로 이어질 수 있다.

인도는 관련 사안을 동시에 심리하는 데 반대하며 현재 분쟁에서 중재재판소의 권한을 인정하지 않는다. 파키스탄은 중재와 중립 전문가 절차에 모두 참여한다. 8월 판정에 대한 보도는 내용이 엇갈린다. 일부는 조약의 지속적인 효력을 강조했고, 다른 보도는 수력발전 공사에 대한 제한도 언급했다. 그러나 이들 보도만으로는 사업 제한의 전체 범위를 알 수 없다.

한편 잠무·카슈미르의 설치 수력발전 용량은 2026년 12월까지 3,540메가와트에서 5,164메가와트 이상으로 늘어날 전망이며, 파칼 둘과 키루 발전소는 완공을 앞두고 있다. 예상 증가분은 1,624메가와트 이상으로 약 46%다. 그러나 발전 설비 용량은 인도가 하천의 물을 얼마나 가둘 수 있는지를 나타내는 지표가 아니다.

개혁은 백지에서 시작할 필요가 없다

롬슈무는 정치적 긴장이 이어지는 상황에서 중국과 아프가니스탄을 포함한 유역 내 모든 국가가 참여하는 새 협정을 맺기는 어려울 것으로 본다. 그는 기후변화와 지하수, 오염, 수량 변동성을 다루도록 기존 조약을 강화하는 방안을 지지한다.

조약에는 이미 이 의제 일부와 관련된 조항이 있다. 제4조는 과도한 오염을 다루며 필요할 경우 하수나 산업 폐기물을 처리하기 위한 합리적 조치를 규정한다. 따라서 협정이 오염 문제를 전혀 다루지 않는다고 말하는 것은 부정확하다.

제7조는 하천 개발에 대한 공동의 이익을 인정하고 관측소와 기상 자료, 배수 시설, 공학 사업에 관한 상호 합의된 협력을 허용한다. 또 계획을 수립하는 당사국이 다른 당사국에 중대한 영향을 미칠 것으로 보는 사업에 대해 통지하고 보유한 정보를 제공하도록 요구한다.

이 조항들은 기후 관측과 운영 조율을 개선할 기반이 될 수 있다. 다만 구체적인 기후 적응 체계를 마련한 것은 아니며, 새 조치에 대한 합의를 보장하지도 않는다.

유니버시티 칼리지 런던 위험·재난위험경감학과의 댄 헤인스 부교수는 재협상이 가장 가능성 높은 해결책이라고 본다. 조건부 복원과 영구 종료도 다른 가능한 결과로 꼽는다. 그는 양국 정부가 국제 하천 공유 원칙을 재검토한다면 2014년 발효한 유엔 국제수로협약이 논의의 출발점이 될 수 있다고 말한다. 다만 근본적인 재설계가 이뤄질 가능성은 낮다고 본다.

킹스칼리지런던의 비판지리학 교수 다니시 무스타파는 카슈미르 주민과 다른 이해당사자가 참여하는 새 협정을 주장한다. 그는 현행 체제가 생태계 피해와 어업 생계의 상실을 초래했다고 본다. 동부 하천에 대한 배타적 권리가 국제법에 어긋난다는 그의 주장은 이 기사에서 확립된 판결로 제시된 것이 아니라 학계의 견해다.

파키스탄의 취약성은 의존도와 관리 문제에서 비롯된다

파키스탄 국민 10명 중 9명은 인더스 유역에 거주하며, 이 나라 관개 농업의 약 80%가 하천 체계에 의존한다. 카라치와 라호르도 식수를 인더스강과 그 지류에 의존한다.

이샤크 다르 부총리 겸 외무장관은 이 수계가 파키스탄에서 2억5천만 명이 넘는 사람들의 삶과 생계를 지탱한다고 밝혔다. 이 수치는 유역 전체 인구를 약 3억 명으로 제시한 수치와 집계 범위가 다르다. 앞선 보도에서는 파키스탄 인구를 약 2억4천만 명으로 추산했으므로 이 수치들을 일관된 단일 인구 통계로 취급해서는 안 된다.

다른 보도상 추산치는 파키스탄 물 소비량의 거의 90%가 농업에 쓰이며, 계절성 강우와 융설로 얻는 물 가운데 저장되는 양은 10% 미만이라고 본다. 80%와 90%는 서로 다른 것을 측정한다. 하나는 관개 농업의 인더스 의존도이고, 다른 하나는 농업이 전체 물 소비량에서 차지하는 비중이다.

국내 관개 방식과 제한된 저수 용량은 취약성을 키울 수 있지만, 그렇다고 조약 의무를 이행했는지가 결정되는 것은 아니다. 마찬가지로 조약상 권리를 유지한다고 해서 파키스탄의 효율적인 물 관리 필요성이 사라지는 것도 아니다.

다르는 오스트리아 주재 파키스탄 대사관과 빈 외교아카데미가 주최한 국제 물 심포지엄 참석자들에게 파키스탄의 물 배분 몫을 줄이려는 시도에 대해 경고했다.

파키스탄에 정당하게 배분된 물을 빼앗으려는 시도는 지역의 평화와 안보에 심각한 영향을 미칠 것입니다.

아시프 알리 자르다리 대통령도 도하 물 권리 호소를 통해 이 문제를 제기했다. 제네바 유엔 인권이사회 회의에서 논의됐다는 보도 역시 물 거버넌스를 식량안보 및 생계와 연결했지만, 이 분쟁에 관해 이사회가 공식 결정을 내렸다는 근거는 되지 않는다.

기한이 다가오는 지역 차원의 시험대

맨체스터대학교의 지리학 연구원 메헤붑 사하나는 맨체스터대학교 분석에서 이 분쟁을 더 넓은 지역 긴장 속에 자리매김했다. 남아시아에는 전 세계 인구의 약 4분의 1이 살며, 히말라야의 눈과 빙하에서 발원하는 하천에 크게 의존한다.

2024년 8월 방글라데시에서는 홍수로 약 580만 명이 피해를 봤다. 방글라데시 관리 일부는 인도가 사전 경고 없이 상류 댐에서 물을 방류했다고 주장했다. 인도는 극심한 강우와 통상적인 운영을 이유로 책임을 부인했다. 이 이견은 재난의 원인을 두고 정부 간 주장이 엇갈리더라도 신뢰할 수 있는 정보가 중요한 이유를 보여준다.

인도는 티베트의 야룽창포강에서 발원하는 브라마푸트라강에서는 하류에 위치한다. 중국이 이곳의 대규모 수력발전 사업을 승인하면서 인도 역시 파키스탄처럼 상류의 투명성을 우려하게 됐다. 사하나는 인더스강 협력이 약화되면 다른 하천 협상에서 인도의 입지가 손상될 수 있다고 주장한다.

방글라데시의 최소 유량을 보장하는 갠지스강 수자원 조약은 2026년 만료될 예정이다. 네팔과의 마하칼리강·코시강 협정, 방글라데시와의 티스타강 협정도 아직 이행이 완료되지 않았다는 보도가 있다. 이들은 서로 별개의 협정이지만 불신과 변화하는 수자원 여건이라는 비슷한 압력에 직면해 있다.

아잠 나지르 타라르 파키스탄 법무·인권부 장관은 인더스강 조약의 효력 유보 문제를 영국의 스티븐 도티 장관과 논의했다. 타라르는 국제법과 기존 조약 체계를 통해 해결할 것을 촉구했다. 도티는 물과 기후 협력이 농업, 인간 안보, 재난 대비와 연결된다고 말했다. 양측은 대화를 이어가기로 했다.

인더스강 자료 교환을 복원하거나 조약 재협상을 시작할 합의된 날짜는 아직 정해지지 않았다. 구체적인 향후 일정으로는 2026년 갠지스강 조약의 만료와 2026년 12월 수력발전 용량 전망이 있다. 인도가 10년 이상에 걸쳐 유량을 규제할 능력을 키울 수 있다는 롬슈무의 평가는 장기 시나리오이지, 인도가 당장 파키스탄의 물 공급을 차단할 수 있다는 증거는 아니다.

핵심 요점

• 인도는 파할감 공격 이후인 2025년 4월 23일 인더스강 수자원 조약의 효력을 유보했다. 파키스탄은 개입을 부인하며 조치에 이의를 제기한다.
• 조약은 수정이나 종료에 양국의 비준을 요구하며, 인도의 서부 하천 이용에 상세한 제한을 둔다.
• 하천 자료 교환이 중단되면 유량이 크게 줄지 않더라도 예측과 물 관리에 즉각적인 위험이 생긴다.
• 빙하 감소와 짧아진 적설 지속 기간으로 계절별 유량 정점이 앞당겨지고, 세기 중반 무렵 예상되는 정점 이후 공급량이 줄어들 수 있다.
• 연구자들은 관측 개선과 유연한 관리, 조약 개혁 또는 대체를 제안한다. 재협상 일정은 합의되지 않았다.
• 수력발전 분쟁과 지역 외교, 파키스탄 국내 물 관리는 위기의 서로 다른 부분이면서도 서로 연결돼 있다.