한국 입법조사처, 시민에 공정거래법 고발 허용하는 방안에 신중론

시민 300명 기준, 형사 집행의 적정성 논란

국회입법조사처는 공정거래법 위반 혐의를 받는 기업을 시민 300명 이상이 직접 고발할 수 있도록 하면, 위법 행위가 있었는지 전문가가 판단하기도 전에 기업이 형사 절차에 노출될 수 있다고 경고했다. 정부가 1980년 도입된 고발 제도를 전면 개편하려는 가운데 나온 지적이다.

입법조사처는 국회 정무위원회 최은석 의원에게 제출한 보고서에서 공정거래위원회의 전속고발권을 더 신중히 검토해야 한다고 촉구했다. 형사 처벌은 중대한 위반 행위에 대한 최후의 수단이어야 하며, 고발 대상 사건의 범위와 고발 요건을 명확히 정해야 한다고 밝혔다.

2026년 3월 31일 국무회의에서 제시된 개편안은 시민 고발에 그치지 않는다. 기업 30곳 이상이 직접 고발할 수 있도록 하고, 공정위에 고발을 요청할 수 있는 권한을 중앙행정기관 50곳, 광역지방자치단체 17곳, 기초지방자치단체 226곳으로 확대하는 내용도 담겼다.

이재명 대통령은 더 폭넓은 개편을 주문하며 지방정부가 직접 고발할 수 있어야 하는지, 인원 기준 자체가 필요한지 물었다. 정부는 올해 안에 국회에 법안을 제출할 계획이지만, 최종 기준과 대상 범죄, 안전장치는 아직 확정되지 않았다.

공정위의 전속고발권이 실제로 뜻하는 것

현행 제도에서는 공정위의 고발이 대상 경쟁법 위반 행위에 대해 검찰이 기소하기 위한 법적 전제다. 소비자나 기업은 의심되는 위법 행위를 공정위에 신고할 수 있지만, 신고만으로 검찰 기소에 필요한 공정위 고발을 대신할 수는 없다.

이 차이는 중요하다. 개편안은 누가 기소로 이어지는 법적 절차를 열 수 있는지를 바꾸려는 것이지, 시민에게 기업을 기소하거나 유죄를 선고할 권한을 주는 것은 아니다. 기소 여부는 여전히 검찰이 결정하고, 유무죄는 법원이 판단한다.

전속고발 제도는 공정위 소관 6개 법률에 적용된다. 여기에는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률과 하도급 관련 법률이 포함된다. 위법한 기업 행위에 대한 의혹과 형사 기소 사이에 전문적인 경제 분석을 두기 위해 도입됐다.

일부 경쟁법 사건은 시장과 기업 행태, 경쟁에 미치는 영향을 세밀하게 분석해야 한다. 경쟁사에 피해를 준 것처럼 보이는 행위가 자동으로 형사상 경쟁법 위반이 되는 것은 아니다. 입법조사처의 우려는 서명을 충분히 모았다는 사실만으로 기소에 필요한 법적·경제적 요건이 충족되는 것은 아니라는 점이다.

비판론자들이 개선을 요구하는 제도의 약점도 있다. 공정위가 고발하지 않기로 하면, 피해를 본 소비자나 기업이 더 강력한 조치가 필요하다고 여겨도 기소가 막힐 수 있다.

고발 접근성을 넓히는 두 가지 경로

주병기 공정거래위원장은 3월 31일 국무회의에서 서로 다른 두 가지 개편안을 제시했다. 하나는 시민 300명 또는 기업 30곳으로 잠정 설정된 요건을 충족하는 단체가 공정위 고발을 먼저 받지 않고 수사기관에 직접 고발할 수 있도록 하는 방안이다.

두 번째는 공공기관의 공정위 고발 요청권을 확대하는 것이다. 이는 직접 고발과 다르다. 고발 요청 제도에서는 권한을 부여받은 기관이 요청하면, 공정위가 조사 후 고발하지 않기로 결정했더라도 고발해야 한다.

현재 이 요청 권한을 가진 직위는 검찰총장, 감사원장, 조달청장, 중소벤처기업부 장관 등 4명이다.

개편안은 중앙·지방기관 293곳으로 요청권을 확대하는 내용이다. 중앙행정기관 50곳, 광역지방자치단체 17곳, 기초지방자치단체 226곳이 포함된다. 지방자치단체 두 범주만 합쳐도 243곳이다. 이 수치는 고발 요청 제도가 현행 권한 보유 기관을 넘어 얼마나 넓어질 수 있는지를 보여주지만, 추가 사건이 얼마나 발생할지는 말해주지 않는다.

정부는 일부 경제 범죄의 형사 처벌을 과징금 등 행정 제재로 바꾸는 방안도 논의해 왔다. 이는 개편의 범위를 바꿀 수 있다. 고발 접근성을 넓힐 때 어떤 위반 행위가 형사 기소 대상으로 남느냐에 따라 그 효과가 달라지기 때문이다.

대통령이 문호 확대를 원하는 이유

이 대통령은 한 기관에 고발권이 집중되면 사건 진행 여부를 그 기관이 지나치게 좌우할 수 있다고 주장한다. 국무회의에서 그는 문제를 다음과 같이 설명했다.

공정위가 이 권한을 독점하다 보니 사실상 사건을 묻어버릴 권한까지 갖게 됐다,

대통령의 발언은 공정위가 형사 고발권을 충분히 적극적으로 행사하지 않았다는 오랜 비판을 반영한다. 전직 공정위 인사들이 대형 로펌으로 옮기는 문제도 대기업 집단이 유리한 대우를 받는다는 인식에 영향을 미쳤다. 이런 우려는 개편을 뒷받침하는 정치적 논거이지, 특정 고발 결정이 부당했다는 증거는 아니다.

이 대통령은 제안된 수치 기준에도 의문을 제기하며 지방정부에 공정위 고발 요청권만 부여하는 대신 직접 고발권도 검토하라고 관계자들에게 주문했다.

이에 따라 공정위의 최초 제안과 대통령이 선호하는 방향 사이에는 실질적인 차이가 있다. 최초 제안은 정해진 진입 요건을 유지하고 공공기관의 요청에 공정위가 관여하도록 한다. 대통령의 구상은 이러한 통제를 더 많이 없앨 수 있다. 어느 쪽도 아직 법으로 확정되지 않았다.

경고의 핵심은 숫자가 아니라 증거

입법조사처가 가장 우려하는 점은 고발인 수만을 기준으로 삼으면 혐의의 실질을 반드시 검증할 수 있는 것은 아니라는 것이다. 많은 사람이 실제로 같은 피해를 주장할 수 있지만, 인원수만으로 시장지배력이나 위법한 담합 등 경쟁법 위반의 구성 요건이 입증되지는 않는다.

이에 입법조사처는 고발 대상의 범위와 고발 요건을 모두 명확히 정하라고 촉구했다. 중대한 위반 행위는 형사 처벌을 받아야 하지만 형사 절차는 최후의 수단으로 남겨야 한다는 입장이다.

국무회의 논의에서는 정부 내부의 우려도 드러났다. 김정관 산업통상자원부 장관은 중복 조사와 기업 부담을 경고했다. 정성호 법무부 장관은 검찰권과 고발권이 남용될 가능성을 우려했다. 한성숙 중소벤처기업부 장관도 기업 부담에 우려를 표했다.

회의에서 제기된 우려에 주병기 공정거래위원장은 다음과 같이 답했다.

추가로 검토하겠다.

중복 절차 위험은 고발이 최종적으로 받아들여지는지와 별개의 문제다. 기업은 위법 행위에 대한 최종 판단이 나오기 전에 여러 기관의 질의에 대응하고, 법률 자문을 받고, 자료를 제출해야 할 수 있다. 개편안에 대한 설명만으로는 겹치는 사건을 조정할 최종 방안이 마련됐는지 확인할 수 없다.

중소기업은 보호와 함께 압박에도 노출될 수 있다

고발 접근성을 열어주면 위법 행위로 피해를 봤다고 여기면서도 공정위가 기소를 추진하도록 설득하지 못한 중소기업에 도움이 될 수 있다. 제안된 기준에 따르면 기업 30곳이 모여 혐의를 수사기관에 직접 제기할 수 있다.

같은 경로가 경쟁사로부터 고발당한 기업에 압박을 가하는 수단이 될 수도 있다. 논의 과정에서는 고발이 입증된 위반 행위에 대한 처벌을 구하기 위한 목적만이 아니라, 협상 수단이나 경쟁사를 위협하는 수단으로 쓰일 가능성이 제기됐다.

공정위의 담합 조사에서 중소기업이 상당한 비중을 차지한다는 설명이 있지만, 구체적인 비율이나 사건 수는 제시되지 않았다. 따라서 중소기업이 얼마나 노출될지 정확히 측정할 수 없으며, 확대된 고발 제도의 주된 대상이 대기업 집단일 것이라고 단정할 수도 없다.

논의 과정에서 엄격한 고발 요건과 단계적인 접근권 확대 방안이 제안됐다. 이는 안전장치로 제시된 방안이지 정부 최종 법안에 확정된 내용은 아니다. 실효성은 신빙성 있는 혐의와 형사 절차를 기업 압박에 이용하려는 시도를 구별할 수 있는지에 달려 있다.

46년 동안 이미 달라진 제도

공정위의 권한은 1980년 이후 그대로 유지된 것이 아니다. 시간이 흐르면서 공공기관이 고발을 요구할 권한을 얻어 공정위가 단독으로 최종 결정을 내릴 여지가 줄었다. 현재 논의는 개방 범위를 얼마나 더 넓힐지에 관한 것이다.

• 1980년: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 전속고발 제도가 도입됐다.
• 1995년: 헌법재판소는 과도한 형사 제재 노출을 제한하는 역할 등을 포함해 제도의 정당성을 인정했다.
• 1996년: 검찰총장에게 공정위 고발 요청 권한이 부여됐다.
• 2013년 또는 2014년: 감사기관, 조달기관, 중소기업 행정기관으로 고발 요청 권한이 확대된 시점을 두고 자료마다 연도가 다르게 기재돼 있다.
• 2026년 3월 31일: 공정위가 국무회의에서 개편안을 제시했고, 이 대통령은 접근성을 더 넓히라고 주문했다.
• 2026년 중: 정부는 개정안을 국회에 제출할 계획이다.

연도 차이는 현재 개편안이 아닌 과거의 권한 확대와 관련된 것이다. 2018년 학술 논문은 해당 개편 시점을 2013년으로 기록했지만, 다른 자료는 2014년으로 설명한다. 이 차이가 법안 통과와 시행 시점의 차이에서 비롯됐는지는 확인되지 않았다.

3월 31일 회의 장소도 자료마다 다르다. 한 자료는 정부서울청사로, 다른 자료는 대통령 집무실인 청와대로 기록했다. 회의 날짜와 제안된 고발 기준, 지방정부의 직접 고발권을 확대하려는 대통령의 요구에는 일치한다.

더 좁은 대안은 담합에 초점을 둔다

손영화의 2018년 기업법연구 논문은 전속고발 요건을 유지하거나 전면 폐지하거나 일부 폐지하는 방안을 제시한다. 제32권 제4호 225~258쪽에 실린 이 논문은 현 논의와 관련된 차이를 짚는다. 모든 경쟁법 위반 행위에 동일한 수준의 경제 분석이 필요한 것은 아니라는 점이다.

논문은 당시 법률 제66조와 제67조에 따른 기소 요건을 다룬다. 시장지배력 남용이나 기업결합 사건은 행위의 위법성을 판단하기 위해 경제 분석이 필요할 수 있다고 주장한다. 해당 조항에 대한 설명을 현재의 조문 번호에 관한 진술로 받아들여서는 안 된다.

손영화는 특히 중대한 담합을 전속고발권의 예외로 둘 수 있는 분야로 꼽는다. 담합은 기업들이 독립적으로 경쟁하는 대신 가격 합의처럼 행위를 조율하는 것을 뜻한다. 논문은 위법성이 시장 영향에 대한 복잡한 판단에 달린 행위와 달리 담합은 별도로 취급할 수 있다고 주장한다.

논문은 관련 매출액의 약 20%를 담합 과징금으로 부과하는 방안과 담합 사실을 자진 신고한 기업을 형사 고발에서 보호하는 방안도 제안한다. 이는 학술적 제안일 뿐, 2026년 개편안에 확정된 내용은 아니다.

비밀리에 이뤄지는 담합에 가담한 기업이 당국이 확보하기 어려운 증거를 제공할 수 있다는 점에서 이러한 보호는 중요하다. 손영화는 신고 단계부터 검찰과 공정위가 긴밀히 협력해야 한다고 주장한다. 광범위한 직접 고발권은 별개의 절차 변경으로 다룰 것이 아니라 이러한 유인책과 함께 검토할 필요가 있다.

해외 사례와 다른 정책 경고

입법조사처는 다른 나라에서도 전문기관이 역할을 맡고 있다고 설명한다. 일본은 한국과 유사한 고발 제도를 운용한다. 미국에서는 법무부가 형사상 경쟁법 사건을 수사하고 기소한다. 영국에서는 담합에 가담한 개인을 기소하려면 경쟁 당국이나 다른 관련 기관의 동의가 필요하다.

이들 제도가 서로 동일한 것은 아니지만, 해외에서도 경쟁법의 형사 집행에 전문적 판단이 포함된다는 입법조사처의 주장에 힘을 보탠다. 그렇다고 이것만으로 한국이 현행 제도를 유지해야 할지, 더 제한적인 예외를 도입해야 할지가 결정되는 것은 아니다.

입법조사처는 정부의 다른 경제 정책에도 의문을 제기했다. 5월 도입된 단일 종목 레버리지 상장지수펀드(ETF)에 앞서 충분한 사전 검토가 있었는지, 투자자 교육을 2~3시간 진행하는 것이 효과적일지 물었다. 이런 펀드는 특정 기업 주가에 연동된 수익을 배수로 추구해 손실도 확대될 수 있다.

입법조사처는 한국성장펀드의 목표 수익률과 투자금 회수 조건도 불분명하다고 별도로 지적했다. 펀드 규모는 당초 150조원에서 200조원으로 확대됐다. 50조원, 기존 규모의 3분의 1이 늘어난 것이다.

최 의원은 국회 연구기관이 거듭 우려를 제기한 만큼 정부가 정책의 부작용을 충분히 평가했는지 재검토해야 한다고 말했다. 공정거래 집행과 관련해서는 과도한 고발과 형사 절차에 따른 기업 부담을 경계해야 한다고 촉구했다.

다음 구체적 절차는 정부가 2026년 안에 법안을 제출하는 것이다. 구체적인 제출일이나 국회 공청회 일정, 표결 날짜는 제시되지 않았다. 직접 고발을 허용할 위반 행위, 수치 기준의 유지 여부, 지방정부에 부여할 권한, 중복 절차의 처리 방식 등 핵심 세부사항은 아직 정해지지 않았다.

핵심 내용

• 국회입법조사처는 고발인 300명만으로 경쟁법 위반이 입증되는 것은 아니라고 경고했다.
• 공정위 개편안은 시민 300명 이상 또는 기업 30곳 이상이 직접 고발할 수 있도록 한다.
• 고발 요청권은 중앙기관 50곳과 지방자치단체 243곳으로 확대될 예정이다.
• 이 대통령은 지방정부에 직접 고발권을 부여하길 원하며 수치 기준에도 의문을 제기했다.
• 정부 부처 장관들은 중복 조사와 기업 부담, 고발권 남용 가능성을 우려했다.
• 공정위는 일부 형사 처벌을 행정 제재로 전환하는 방안도 검토 중이다.
• 정부는 2026년 안에 법안을 제출할 계획이지만 최종 규정과 안전장치는 아직 정해지지 않았다.