두 가지 헌법상 권한, 밀려난 하나의 정부
아시프 알리 자르다리 대통령이 셰바즈 샤리프 총리의 권고에 따라 비상사태와 주지사 통치를 선포한 뒤, 파이살 카림 쿤디 주지사는 11명으로 구성된 자문위원회의 지원을 받아 카이버파크툰크와주를 운영하고 있다. 연방정부는 무장세력 활동으로 가장 큰 피해를 입었다고 설명한 12개 지역을 위한 별도의 행정 체계도 마련했다. 소하일 아프리디 주총리는 정부에 구금돼 있으며, 그가 속한 파키스탄정의운동(PTI)은 법원에 이의를 제기할 준비를 하고 있다.
목차
이번 개입에는 서로 다른 비상 상황과 한계를 다루는 파키스탄 헌법 제232조와 제234조가 함께 적용됐다. 연방 장관들은 악화하는 치안과 헌정 질서의 기능 마비가 두 조항을 발동할 근거가 됐다고 말한다. PTI는 이 설명을 거부하며, 당 창립자 임란 칸의 수감에 항의하는 지지자들이 이슬라마바드를 향해 행진할 준비를 하는 가운데 선출된 주정부를 겨냥한 결정이라고 주장한다.
핵심 쟁점은 이슬라마바드가 치안을 개선할 수 있느냐를 넘어선다. 주 행정부를 밀어내려면 어떤 증거가 필요한지, 그 조치는 얼마나 지속될 수 있는지, 그리고 별도의 주지사 통치 권한이 만료된 뒤에도 비상사태를 근거로 선출직 공직자들을 권력에서 배제할 수 있는지가 쟁점이다.
아잠 나지르 타라르 법무장관은 제232조에 정해진 기간 제한이 없다고 말한다. 또 6개월 뒤 주의회의 입법권이 회복되더라도 정부가 자동으로 복귀하는 것은 아니라고 주장한다. 이 해석은 아프리디 내각이 합법적으로 해임된 것이 아니라 일시적으로 권한을 빼앗긴 상태라는 헌법적 주장과 쉽게 양립하기 어렵다.
개입 관련 보도에서는 비상사태 종료일이나 법원 심리 일정이 발표되지 않았다. 의회의 승인, 예고된 법적 대응, 무장세력과의 연계를 주장하는 정부 측 증거가 상반된 주장을 가르는 기준이 될 전망이다.
현재 주를 운영하는 주체는 누구인가?
쿤디 주지사는 자문위원회의 도움을 받아 주 권한을 행사하고 있다. 별도로 마련된 12개 지역의 체계에는 추가 수석서기와 치안·행정·개발을 조율하기 위한 또 다른 위원회가 포함돼 있다. 해당 체계에 대한 설명에서는 12개 지역의 개별 명칭이 공개되지 않았다.
정부는 이러한 변화가 치안 병력과 민간 행정을 더 긴밀한 지휘 체계 아래 두기 위한 것이라고 설명한다. 연방 장관들은 종전 주정부가 경찰에 필요한 장비를 지급하고, 테러 대응 부대를 강화하며, 이슬라마바드와 충분히 협력하는 데 실패했다고 비판한다.
아킬 말리크 법률·법무 담당 국무장관은 비상사태와 주지사 통치가 모두 시행 중이고, 주의회는 기능을 멈췄으며, 의장은 신변 보호를 위해 구금돼 있다고 말한다. 이는 치안 작전에 국한된 변화가 아니라 선출된 주정부 기관 전반의 광범위한 중단을 의미한다.
두 위원회는 주 안에 서로 다른 행정 단계도 만든다. 발표된 보도에서는 두 위원회의 구체적인 권한과 상호 관계, 그리고 공적 책임을 묻는 절차가 설명되지 않았다.
제232조와 제234조가 요구하는 것
제232조는 파키스탄이 전쟁이나 외부 침략에 직면하거나, 주정부의 통제 능력을 넘어서는 내부 소요가 발생했을 때 비상사태를 선포할 수 있도록 한다. 제234조는 다른 상황, 즉 주정부가 헌법에 따라 기능할 수 없는 경우를 다룬다. 따라서 심각한 치안 문제와 헌정 정부의 기능 마비는 서로 대체할 수 있는 법적 판단이 아니다.
제232조 아래에서는 연방정부의 권한이 확대되지만 주의회는 입법 역할을 유지한다. 제234조는 주의 기능을 이양받고 주의회로부터 입법 권한을 이전할 수 있도록 한다. 두 조항을 함께 적용하면 치안 비상사태와 주정부에 대한 직접 개입이 결합된다.
제18차 헌법 개정은 내부 소요를 근거로 비상사태를 선포할 때 동의 절차를 추가했다. 주의회 결의가 필요하며, 결의가 없으면 의회 양원이 10일 안에 선포를 승인해야 한다. 카이버파크툰크와주는 이런 결의를 통해 동의하지 않았다.
정치적 반대나 행진 계획만으로 어느 쪽의 헌법적 요건이 충족되는 것은 아니다. 연방정부는 치안 관련 주장을 해당 법적 기준과 연결해야 한다. 주의회에서 3분의 2 다수 의석을 차지한 것으로 묘사되는 PTI의 정치적 영향력 때문에 이번 개입은 정치적으로 중대한 사안이 됐지만, 법적 다툼은 다수 의석의 규모가 아니라 헌법상 요건에 달려 있다.
6개월 제한으로는 기간 논란을 끝낼 수 없다
연방 법무장관 아잠 나지르 타라르는 외신 기자들을 대상으로 한 브리핑에서 정부의 해석을 설명했다.
타라르 장관은 “헌법 제232조에는 시간 제한이 없습니다”라며 “다만 제234조와 관련해 주의회와 입법 권한을 말하자면, 6개월이 지나면 그 권한은 회복됩니다”라고 말했다.
그의 입장은 세 가지 질문을 분리한다. 비상사태가 얼마나 지속되는지, 주의회가 언제 입법 권한을 되찾는지, 주 내각이 언제 복귀하는지다. 그는 두 번째 변화가 세 번째 변화를 자동으로 가져오지는 않는다고 말한다. 또 비상사태 종료일은 밝히지 않은 채 주정부가 최소 6개월간 정지될 것이라고 설명했다.
말리크 장관은 공개 발언에서 더 나아가 법과 질서 상황에 따라 비상사태와 주지사 통치가 6개월을 넘겨 이어질 수 있다고 말했다. 이는 제234조에 따른 권한이 6개월을 초과할 수 없다는 헌법적 해석과 충돌한다. 제232조에 따른 비상사태의 연장은 별개의 문제이며 의회 승인 요건을 계속 충족해야 한다.
제232조에 정해진 최장 기간이 없다고 해서 법적 통제가 없다는 뜻은 아니다. 비상사태의 근거와 의회 승인, 사법 심사가 여전히 중요하다. 정부는 현재 체계를 끝내려면 치안이 어느 정도 개선돼야 하는지 측정 가능한 기준을 제시하지 않았다.
아프리디 내각의 지위도 해결되지 않은 쟁점이다. 1994년 ‘피르 사비르 샤 대 연방정부’ 사건에서 대법원 다수의견에 동조한 별도 의견은 제234조가 대통령에게 주총리와 주 내각을 해임할 권한을 부여하지 않는다고 판단했다. 동조의견은 판결 결론을 지지하는 판사의 별도 의견이며, 정확한 법적 효력은 법원의 구속력 있는 판결과 구분해야 한다. 이 의견에서 도출되는 주장은 주지사 통치에 따른 권한 이양 자체가 내각의 헌법적 존재를 끝내지는 않는다는 것이다.
과거 판결은 소요와 헌정 질서의 붕괴를 구분한다
1994년 소송은 부토·자르다리 정부가 주총리를 해임하려 한 데서 비롯됐다. 셰바즈 샤리프가 속한 당 인사들도 판결을 이끌어내는 데 힘을 보탰다. 오늘날 이 사건이 중요한 이유는 주의 기능을 일시적으로 이양받는 것과 입법부의 신임을 유지하는 정부를 영구히 해임하는 것의 차이를 보여주기 때문이다.
1년 뒤 파키스탄인민당이 펀자브 주총리 만주르 와토를 해임하려 하자 라호르 고등법원은 제234조가 헌정 기구의 기능 마비를 요구한다고 판결했다. 법원은 당시 펀자브에 그런 상황이 없다고 판단했다. 이 판결은 현재 분쟁에 적용할 기준을 제시하지만, 지금 카이버파크툰크와주의 상황이 그 기준에 부합하는지를 직접 결정하지는 않는다.
1998년 비상사태 관련 소송은 기본권에 관한 별도의 경고를 제공한다. 나와즈 샤리프 총리는 인도와 파키스탄의 핵실험 뒤 제232조를 발동하고 제233조에 따라 기본권을 정지했다. 파루크 레가리 전 대통령과 임란 칸은 이 조치에 이의를 제기했다.
대법원은 외부 침략의 임박한 위험을 이유로 비상사태를 인정했다. 그러나 신드주의 무법 상태와 펀자브주의 종파 간 살해는 그 목적을 위한 충분한 내부 소요에 해당하지 않는다고 판단했으며, 기본권 정지 조치는 무효로 했다. 아즈말 미안 대법원장의 논리는 제232조 판단의 핵심에 국가의 존립 여부를 뒀다.
이 전례가 중요한 이유는 제233조가 비상사태 중 권리 보호를 제한하는 경로를 제공하기 때문이다. 비상사태가 존재한다는 이유만으로 그런 제한이 자동으로 정당화되는 것은 아니다. 현재 발표 내용만으로는 제233조에 따라 어떤 기본권 보호 조치가 별도로 정지되거나 제한됐는지 확인되지 않는다.
치안 통계는 증가세를 보여주지만 공백도 남긴다
아타울라 타라르 정보부 장관은 카이버파크툰크와주의 테러 사건 기록 건수가 2021~2024년 2,911건에서 2024~2026년 약 8,600건으로 늘었다고 말한다. 그는 증가율을 195%라고 설명한다. 이 수치를 기준으로 계산하면 증가율은 약 195.4%로, 발표된 비율은 산술적으로 일치한다.
그러나 이 비교에는 한계가 있다. 두 기간은 길이가 다르고, 표기된 기간 모두 2024년을 포함한다. 정확한 시작일과 종료일, 사건의 정의, 기초 자료는 제시되지 않았다. 이런 세부 사항 없이 이 수치만으로 신뢰할 만한 연간 추세를 확정할 수는 없다.
정보부 장관은 파키스탄 전역에서 2025년 3,774건, 2026년 9월 2,857건의 사건이 발생했다고도 밝혔다. 후자의 수치가 9월 한 달만의 집계인지, 그달까지의 누계인지는 분명하지 않다. 이를 한 해 전체 수치와 직접 비교하면 독자에게 오해를 줄 수 있다.
말리크 장관은 아프리디가 주총리가 된 뒤 사건이 늘었다며 피해 지역에서 정보에 기반한 작전을 벌여야 한다고 주장한다. 그러나 제시된 수치는 그 기간만 따로 분리하지 않는다. 이 수치는 심각한 치안 문제가 있다는 정부 주장을 뒷받침하지만, 아프리디의 취임이 증가를 초래했다거나 선출된 주정부가 헌법에 따라 기능할 수 없게 됐음을 그 자체로 입증하지는 않는다.
무장세력 연계 주장은 여전히 의혹
아타울라 타라르 장관은 주 행정부가 금지 단체인 파키스탄 탈레반운동(TTP)과 협력했다고 주장한다. 또 PTI 지지자들이 아프가니스탄 국경 인근 지역을 지날 때 무장세력의 지원을 받았다고 주장한다. PTI 대변인 줄피카르 부카리는 혐의를 부인하고, 당 변호인들이 비상사태 선포에 법적으로 이의를 제기할 준비를 하고 있다고 말한다.
정보부 장관은 기자회견에서 정부의 입장을 다음과 같이 설명했다.
그는 “테러리스트에게 동조하거나 테러리스트를 지원하는 주정부가 이 나라에 존재할 수는 없습니다”라고 말했다.
타라르 장관은 정부가 증거를 확보했다며 PTI와 TTP의 접촉 의혹에 관한 자료를 공개하겠다고 약속했다. 그러나 발표 내용에는 의혹으로 제기된 협력을 입증하는 공개 증거가 담겨 있지 않다. 따라서 이 주장은 입증된 사실과 구분해야 한다.
TTP는 아프가니스탄 탈레반과 별개의 단체지만 긴밀한 동맹 관계에 있다. 이슬라마바드는 아프가니스탄 탈레반 당국이 TTP 대원들에게 은신처를 제공한다고 비난하고, 카불은 이를 부인한다. 연방 장관들은 아프가니스탄과 무장세력을 둘러싼 카이버파크툰크와주와의 이견이 테러 대응을 위한 단일 정책 수립을 가로막았다고 말한다. PTI는 연방정부 정책에 결함이 있으며 칸의 석방 문제는 주 치안과 별개라고 주장한다.
구금과 예상보다 작은 시위
아타울라 타라르 장관은 아프리디가 예방적 구금 상태에 있다고 확인하면서도 체포는 이뤄지지 않았다고 말했다. 예방적 구금은 통상적인 형사 체포에 따른 절차라기보다 예상되는 위협을 막기 위해 사람을 구금하는 것을 의미한다. 용어를 구분했다고 해서 아프리디 구금의 법적 근거와 허용 기간, 적용되는 보호 절차가 확인되는 것은 아니다.
경찰 관계자 두 명은 비상사태 선포 이후 카이버파크툰크와주에서 구금된 PTI 당원이 278명이라고 밝혔다. PTI 사무총장 살만 아크람 라자는 별도로 수백 명의 당원이 체포됐다고 말했다. 두 설명은 대체로 규모 면에서 비슷하지만, 관계자들은 구금이라고 표현한 반면 당은 체포라고 표현했다.
PTI는 경찰이 평화 시위대에 발포했다고도 주장한다. 그러나 직후 상황에 관한 보도만으로는 이 주장이 독립적으로 확인되지 않았다. 당국은 예방 조치로 주내 학교를 하루 휴교시켰고, 도로와 시장은 혼잡하지만 운영 중인 것으로 전해졌다.
시위 규모는 아프리디가 예상했던 것보다 작았다. 그는 정부가 정지되면 100만 명 또는 200만 명이 모일 것이라고 경고한 것으로 보도됐으며, 보도마다 예상 인원이 다르다. 이는 정치적 전망이지 실제 집회 참가자 수가 아니다. 발표 이후 시위는 산발적인 소규모 집회에 그쳤고, 대다수 집회 참가자는 해산했으며, 월요일 이슬라마바드에서는 PTI 시위가 보고되지 않았다.
협상 결렬 뒤 의회와 법원으로
연방정부와 PTI는 합의 없이 끝난 협상의 경위를 서로 다르게 설명한다. 아잠 나지르 타라르 장관은 당국이 PTI에 이슬라마바드 행진을 취소하라고 요구한 것은 아니며, 아프리디가 주 치안을 우선시하겠다는 보장을 요구했다고 말한다. 그는 PTI 대표단이 대신 칸의 석방에 초점을 맞췄다고 주장한다.
PTI는 2023년 8월부터 수감 중인 칸이 민간 병원에서 치료받기를 원한다. 정부는 그가 의학적으로 건강하며 입원할 필요가 없다고 말한다. 칸과 그의 변호인단은 부패 혐의 등 그에게 제기된 혐의가 정치적 동기에 따른 것이라고 부인한다.
라자는 샤리프 총리와 마울라나 파줄르 레흐만이 각료회의 연기 등 논의와 관련한 사안에 합의했지만, 정부가 회의 중 레흐만에게 협상을 진행하겠다고 통보했다고 말했다. 라자는 모든 쟁점에 합의한 적이 없으며 정부가 협상 의제를 바꿨다고도 비난한다. 이 설명은 보도에 등장한 다른 참석자들에 의해 확인되지 않았다.
직후 상황은 다음과 같다.
- 직전 주에 연방정부와 PTI의 협상이 합의 없이 끝났다.
- 일요일, 대통령이 카이버파크툰크와주에 비상사태와 주지사 통치를 선포했다.
- 월요일, 장관들이 개입을 옹호하고 지속 기간을 논의했으며 PTI는 법적 대응을 발표했다.
- 화요일 현지시간 오후 6시 15분, 대통령이 이슬라마바드에서 하원과 상원 회의를 소집했다.
보도에는 해당 요일의 달력 날짜가 명시되지 않았다. 의회 회의는 입법과 국가적으로 중요한 사안을 논의하기 위해 소집됐지만, 특정 비상사태 승인 표결이 예정됐다는 확인은 없었다. 라자는 PTI가 하루 안에 법원에 제소할 계획이라고 말했지만, 실제 소장 접수나 심리 일정은 확인되지 않았다.
PTI 지도자 샤프카트 압바스 아완은 현재 당이 의회 의원직 사퇴를 검토하지 않고 있다고 말했다. 최종 결정은 칸이 내릴 것이라고 덧붙였다. 당이 발표한 대응은 당분간 의석을 포기하기보다 소송에 초점을 맞추고 있다.
과거 개입이 주는 정치적 경고
2009년 2월 자르다리 대통령은 펀자브주에 주지사 통치를 선포해 셰바즈 샤리프가 이끌던 정부를 밀어냈다. 샤리프는 당시 개입에 반대했다. 같은 대통령이 이제 샤리프의 권고에 따라 정치적 경쟁자의 주정부를 상대로 조치했다. 이는 연방정부 개입에 대한 정당의 입장이 정치적 상황에 따라 어떻게 바뀔 수 있는지 보여준다.
더 심각한 역사적 사례는 1973년으로 거슬러 올라간다. 줄피카르 알리 부토는 테러와 불충성, 적대 세력 지원을 이유로 발루치스탄주 국민아와미당 내각을 해임했다. 당시 북서변경주를 이끌던 연립정부의 무프티 마흐무드 주총리는 이에 항의해 사임했다. 이후 발루치스탄에서 4년간 반란이 이어졌고, 변경주에서도 폭력 사태가 발생했다.
이 일련의 사건이 카이버파크툰크와주가 같은 길을 걷거나 과거 분쟁이 해임만으로 발생했다는 것을 입증하지는 않는다. 다만 불안정한 지역에서 선출된 주 지도부를 밀어내는 조치가 과거 신속한 안정 회복보다는 정치적 소외 심화와 맞물린 적이 있음을 보여준다.
현 정부는 치안 조율을 개선하겠다고 약속한다. 하지만 헌법적 정당성을 주장하려면 왜 그 목표를 위해 선출된 기관을 밀어내야 했는지, PTI에 대한 의혹을 뒷받침하는 증거는 무엇인지, 어떤 조건에서 주정부가 복귀할 수 있는지 설명해야 한다. 이는 개입을 일시적이라고 선언하는 것으로 해결되는 문제가 아니라 의회와 법원이 다룰 구체적인 쟁점이다.
핵심 요점
- 카이버파크툰크와주에는 헌법 제232조에 따른 비상사태와 제234조에 따른 주지사 통치가 모두 시행되고 있으며, 파이살 카림 쿤디 주지사는 11명으로 구성된 위원회의 지원을 받고 있다.
- 비상사태의 지속 기간, 제234조와 관련된 6개월 제한, 아프리디 내각의 복귀는 서로 다른 법적 쟁점이다.
- 정부는 PTI와 TTP의 연계를 주장하고, PTI는 이를 부인하며 법원에 이의를 제기할 계획이다.
- 관계자들은 PTI 당원 278명이 구금됐다고 밝혔으며, 아프리디 주총리와 주의회 의장도 구금된 것으로 전해졌다.
- 보도된 치안 통계는 195.4% 증가를 나타내지만, 기간이 겹치고 정의가 불분명해 비교에는 한계가 있다.
- 비상사태 종료일과 확정된 법원 심리 일정, 구체적인 의회 승인 표결은 확인되지 않았다.
