방글라데시, 헌법 개정안 내년 1월 발의 목표…상원에 선거관리 과도정부 구성 역할 검토

상원 신설안, 선거관리 과도정부 구성에 도움 될까

방글라데시 헌법개정위원회가 향후 의회 상원이 선거관리 과도정부의 수장과 자문위원을 선출하는 방안을 검토하고 있다. 부통령이나 합의로 선출한 의장, 또는 정부와 야당이 동의하는 다른 인물을 임명하는 안이 논의되고 있다.

특별위원회 위원장인 살라후딘 아흐메드 내무장관은 2026년 10월 24일 토요일 국회의사당에서 열린 9차 회의 후 이 같은 방안들을 설명했다. 논의에는 하원의 임기를 4년, 상원의 임기를 6년으로 하는 안과 대통령이 최소 6개 법정기관 또는 위원회의 수장을 임명하는 안도 포함됐다.

위원회는 과도정부의 선출 절차와 구성, 책무를 아직 확정하지 않았다. 핵심 구상은 선거 기간을 관리할 정부를 구성할 때 여당과 야당의 합의를 반영하는 것이다.

회의는 오전 11시에 시작해 한 시간 휴식한 뒤 오후 5시 30분께 끝났다. 헌법 전문가와 대법원 변호사, 법학 교수, 학자 등 약 60명이 초청됐으며 44명이 참석했다. 일부는 서면 의견을 제출했고, 나머지는 일주일에서 열흘 안에 의견을 내도록 요청받았다.

개혁 일정은 다음 회기 이후까지 이어진다. 협의와 초안 작성은 12월까지 마무리하고, 2027년 1월 헌법 개정안을 발의하는 것이 목표다. 누룰 이슬람 모니 수석원내총무는 해당 안이 11월 9일 시작하는 회기에 상정되지 않을 것이라고 밝혔다.

과도정부는 어떻게 구성할까?

살라후딘 장관은 하원이 해산된 뒤에도 상원은 존속하는 방안을 설명했다. 선거 기간에도 의회 기구가 유지돼 과도정부를 구성하는 통로가 될 수 있다는 구상이다.

한 가지 제안은 부통령직을 신설하고 해당 인물이 상원의장도 겸하도록 하는 것이다. 이 인물이 과도정부를 맡을 수 있다. 또 다른 안은 정부와 야당이 합의해 상원의장을 선출하고, 그가 선거관리 정부를 이끄는 방안이다.

의장이 아닌 다른 인물을 합의로 선출하는 방안도 제시됐다. 양측의 동의를 얻어 자문위원을 선임할 수도 있으며, 상원의원 가운데 뽑는 방안도 포함된다. 이는 논의 중인 대안적 선출 방식으로, 후보자 명단을 뜻하는 것은 아니다.

참석자들은 사법부를 선출 절차에서 배제하고, 최후의 대안으로 대통령에게 의존하는 관행을 없애는 방안을 논의했다. 살라후딘 장관은 합의를 통해 과도정부를 구성하는 것이 목표라고 밝혔다. 절차를 헌법에 명시하면 향후 정부와 야당이 따를 기준을 마련할 수 있다.

가장 중요한 설계 과제는 정당 간 이견이 있을 때 합의를 어떻게 이룰 것인지다. 제안들은 선출 과정에서 동의를 핵심에 두고 있지만, 위원회는 임명과 책무, 교착 상황의 처리까지 포함하는 완전한 절차를 아직 공개하지 않았다.

상원 임기를 더 길게 두는 방안

전문가들은 하원의 임기를 4년, 상원의 임기를 6년으로 제안했다. 상원 임기를 하원보다 2년 길게 두면 다른 의회에 대한 선거가 진행되는 동안 상원이 계속 운영될 수 있는 이유를 설명할 수 있다.

두 개의 의회로 구성된 의회를 양원제 의회라고 한다. 논의 중인 구상에서 상원은 법안을 심의하는 역할을 넘어 선거관리 정부를 선출하는 기구가 될 수도 있다.

따라서 상원 구성은 입법과 선거 관리 모두에 중요하다. 방글라데시 64개 지역구와 여러 민족 공동체를 모두 대표하도록 하자는 제안이 나왔다. 대통령 추천 의원 수를 5명보다 늘리고, 해당 의석의 자격 요건을 명확히 하자는 논의도 있었다.

살라후딘 장관은 일부 참석자가 예술과 문화, 과학 등의 분야에서 국가에 기여한 인물을 추천하자고 제안했다고 밝혔다. 임명 자격을 완전히 열어두지 않고 명확한 기준을 두려는 취지다.

일부 참석자는 방글라데시에 제2의 의회가 실제로 필요한지 의문을 제기하며 자문위원회로 대체하는 방안을 제안했다. 어느 방식을 택하느냐에 따라 과도정부 구상도 달라질 수 있다. 상원을 통한 구성 방식은 우선 상원을 신설해야 가능하기 때문이다.

의원의 자유투표 확대 가능성

당론에 반대하는 의원의 표결을 제한하는 헌법 70조도 주요 논의 대상이었다. 참석자들은 네 가지 분야에서는 당 기율을 유지하되, 대부분의 사안에서 의원들이 의견을 밝히고 독립적으로 표결할 수 있도록 하는 방안을 논의했다.

• 헌법 개정안.
• 특정 재정 사안을 다루는 세출·세입 법안.
• 정부가 의회의 지지를 유지하는지를 결정하는 신임 및 불신임 표결.
• 국가 안보 사안 또는 전시 상황.

살라후딘 장관은 전문가들의 의견이 대체로 앞선 위원회 논의와 일치했다고 밝혔다. 이 제안이 채택되면 의원들은 일반 법안과 기타 의회 업무에 관해 당론과 다른 의견을 더 자유롭게 낼 수 있다. 다만 정부 존립과 헌법 개정, 재정, 안보 사안에는 더 엄격한 제한이 유지된다.

참석자들은 의원이 이견을 공식적으로 설명하는 반대 의견서를 남길 수 있도록 하는 방안도 논의했다. 유권자 입장에서는 의원이 더 많은 사안에서 당 지도부와 다른 입장을 취하고 이를 공식 기록으로 남길 수 있게 된다.

위원회는 여성 할당 의석을 직접선거로 선출하는 방안도 논의했다. 제안된 상원의 지역구 및 민족 공동체 대표성 확대와 함께, 이 방안은 누가 의회에 진출하는지뿐 아니라 당선된 의원이 얼마나 자유롭게 활동할 수 있는지도 다룬다.

야당 위원장으로 감시 기능 강화

의회 상임위원회를 다루는 헌법 76조와 관련해 정부 활동을 심사하는 데 야당 의원의 책임을 확대하자는 제안이 나왔다. 살라후딘 장관은 7월 국민헌장 합의에 부합하는 방안을 위원회가 검토할 것이라고 밝혔다.

주요 상임위원회 위원장을 야당에 맡기는 방안이 제시됐다. 공공회계위원회와 공기업위원회, 내무 및 외무 분야를 감독하는 위원회도 논의 대상이었다. 이들 기구는 공공 지출부터 각 부처의 업무까지 다양한 사안을 심사한다.

무함마드 유누스 전 과도정부의 법률 고문인 아시프 나즈룰 교수는 의회 상임위원회의 실효성을 높이기 위해 헌법 76조에 따른 법률을 마련해야 한다고 촉구했다. 위원장을 야당에 맡기는 것과 정부로부터 답변을 받아낼 권한을 부여하는 것은 제안된 감시 체계의 상호 연관된 요소다.

살라후딘 장관은 의석 비율에 따라 야당에 위원장직을 배분하는 데 국민헌장상 합의가 이뤄졌다고 설명했다. 그러나 아시프 교수는 주요 위원회 위원장을 야당에 맡기자는 자신의 제안에 대해 회의에서 답을 듣지 못했다고 밝혔다. 위원장은 정책 방향을 설명한 반면, 아시프 교수는 실제 적용에 대한 약속을 요구한 것이다.

임명과 행정 모두 사법부 독립과 관련

전문가들은 판사 임명에 관한 법률과 별도의 대법원 사무처 설치를 논의했다. 사무처는 기관의 조직 운영을 담당하는 행정 조직이다. 별도의 사법부 사무처를 두면 법원 자체의 행정 체계를 갖추게 된다.

살라후딘 장관은 정부가 사무처 설치 의지를 유지하고 있지만, 전 과도정부의 명령을 국회 법률로 전환하지 못한 것은 해당 조치에 결함이 있었기 때문이라고 밝혔다. 브리핑에서 구체적인 결함을 설명하지는 않았다.

내무장관은 정부의 입장을 다음과 같이 설명했다.

대법원 사무처를 설치하겠다는 약속이 있습니다. 그러나 이전 정부의 명령에는 오류와 결함이 많아 이를 법률로 전환하지 않았습니다. 이 사안에 대한 약속은 여전히 유효합니다.

아시프 교수는 판사 임명법과 사무처 설치 계획에 우려를 제기했으며, 아사두자만 법무장관으로부터 정부가 추후 이를 추진하겠다는 확답을 받았다고 밝혔다. 앞서 추진한 조치가 법률로 제정되지 않았지만, 두 계획이 여전히 추진 중이라고 보는 이유로 이 확답을 들었다.

참석자들은 하급심 판사의 관리와 징계에 관한 행정 책임을 사법부로 이관하는 방안도 제안했다. 이는 판사 임명 방식과 별도로 대법원 아래 법원의 판사를 누가 관리할지 다루는 방안이다.

헌법기관은 누가 관할해야 하나?

대통령과 총리의 관계는 임명권을 바꾸고 공공기관의 독립성을 강화하는 제안을 통해 논의됐다. 살라후딘 장관은 대통령에게 최소 6개 법정기관 및 위원회의 수장을 임명할 권한을 부여하는 제안이 나왔다고 밝혔다.

법정기관은 법률로 설립된 기관이다. 헌법기관은 헌법에 직접 근거를 둔다. 참석자들은 반부패위원회와 국가인권위원회에 헌법상 지위를 부여해 국가 체계 내 법적 근거를 더 확고히 하는 방안을 논의했다.

‘법정 헌법위원회’로 설명된 구상도 논의에 포함됐다. 살라후딘 장관은 기관을 어떻게 구성하고, 책무를 어떻게 규정하며, 독립적으로 운영되도록 할지를 검토하는 것이 목적이라고 밝혔다.

전문가들은 선거관리위원회와 기타 헌법기관의 임명을 위해 공정한 선발위원회를 둘 것을 제안했다. 논의의 쟁점은 공식적으로 임명하는 사람뿐 아니라 적격 후보를 선발하는 절차에도 있다.

사법심사권도 논의됐다. 이는 정부 조치나 법률이 헌법에 부합하는지 법원이 심사하는 권한이다. 참석자들은 행정 결정과 일반 법률, 헌법 개정에 대한 사법심사권을 논의했으며, 헌법의 기본 구조를 다루는 기본구조 원칙도 검토했다.

상급 법원의 판결이 헌법을 직접 개정할 수 있는지를 논의한 참석자 대부분은 의회가 개정 절차를 통해 해당 판결을 공식적으로 반영해야 한다는 데 동의했다. 이 논의는 헌법에 대한 법원의 해석과 헌법 조문을 바꿀 의회의 책임을 함께 다룬다.

개별 제안을 넘어선 야당과의 갈등

12명으로 구성된 특별위원회에는 야당 대표가 없다. 야당은 위원회 절차를 거부하고 국민투표 위임에 따라 헌법개혁위원회를 통해 7월 국민헌장을 이행할 것을 요구해 왔다.

국민헌장은 무함마드 유누스가 이끈 과도정부 시절 채택됐다. 2월 12일 선거 후 방글라데시민족주의당(BNP) 당선자들은 의원 선서를 했고, 자마아티 이슬라미가 이끄는 연합의 당선자들은 의원직과 제안된 개혁위원회 역할 모두에 대해 선서했다.

살라후딘 장관은 헌법개혁위원회가 구성되지 않았으며, 의원들은 국회의원으로 선출돼 선서했다고 밝혔다. 정부는 국민투표의 위임을 존중한다면서도 추가 투표를 예정하지 않았다는 이유로 국민투표 시행령을 법률로 전환하지 않았다고 설명했다. 앞으로 헌법 개정에 따른 국민투표는 헌법 142조에 따라 진행될 것이라고 밝혔다.

따라서 이견은 개혁의 내용뿐 아니라 개혁의 권한과 절차에도 걸쳐 있다. 정부는 의회 개정위원회를 통해 절차를 진행하고 있고, 야당은 자신들이 지지하는 개혁위원회 절차를 통해 국민투표 위임을 이행하라고 요구한다.

살라후딘 장관은 야당에 참여를 다시 요청하고 야당의 제안을 검토하겠다고 밝혔다. BNP가 7월 국민헌장에 대한 반대 의견서에서 밝힌 이의를 철회하거나 완화할 것이냐는 질문에는 아직 결정된 바가 없다고 답했다. 야당은 양보를 요구하는 쟁점이 무엇인지 밝혀야 한다고 덧붙였다.

아시프 교수는 위원회가 야당의 견해를 반영해 과도정부 체계를 마련하고 야당을 논의에 참여시켜야 한다고 촉구했다. 그는 개혁 기구의 명칭을 둘러싼 논쟁에는 끼어들고 싶지 않다며, 헌법 개정이 긍정적인 변화를 가져와 의도한 목표를 달성할 수 있는지가 우려의 핵심이라고 밝혔다.

2011년 경험이 논의에 무게 더해

아시프 교수는 아와미리그 정부 시절 수란지트 센굽타가 이끈 위원회가 진행한 2011년 헌법 개정 협의에 참여했던 일을 회고했다. 당시 큰 기대를 안고 논의에 참여했지만, 이후 제15차 개헌으로 이뤄진 변화에 실망했다고 말했다.

살라후딘 장관의 브리핑에서는 2011년 과도정부 제도 폐지도 거론됐다. 그는 당시 정부가 위원회 위원들이 총리를 만난 뒤 제도 유지에 대한 위원회 내부의 지지를 저버렸다고 비판했다. 이는 당시 정치적 결정에 대한 현직 장관의 설명이다.

아시프 교수는 참석자들에게 대중 봉기의 기대를 염두에 두라고 촉구했다. 그의 당부는 현재의 협상을 정치 변화에 대한 대중의 요구와 연결한다. 2011년 경험을 언급한 것은 협의 과정에서 나온 약속이 실제 개정 결과를 통해 평가될 것이라는 점을 보여준다.

현 위원회는 이미 정당과 연합, 학계, 언론 대표, 사회·전문 단체, 여성 지도자, 봉기 참여자들과 만났다. 살라후딘 장관은 제안이 7월 국민헌장을 넘어 대중의 요구와 선거 공약까지 반영할 수 있다고 밝힌 바 있다.

지금부터 1월까지 어떤 절차가 남았나?

관계자들은 초안을 확정하기 전에 서면 의견을 취합할 계획이다. 이해관계자 협의와 초안 작성은 12월에 마치고, 2027년 1월 개정안을 발의하는 것이 목표다. 이는 이듬해 첫 국회 회기 중 이뤄질 수도 있다.

누룰 이슬람 모니 수석원내총무는 11월 회기는 이전 회기 종료 후 60일 이내에 의회를 열어야 하는 헌법상 요건을 충족하는 것이 주된 목적이라고 밝혔다. 개정 일정에 관해 그는 다음과 같이 말했다.

헌법 개정에 관한 위원회 제안은 이번 회기에 상정되지 않습니다.

주요 일정과 다음 단계는 다음과 같다.

• 2026년 2월 12일: 선거 후 의원직 및 개혁위원회 선서를 둘러싼 입장 차이가 나타났다.
• 7월 13일: 야당 위원 추천을 둘러싼 지연 끝에 특별 개정위원회가 공식 구성됐다.
• 10월 24일: 9차 회의에서 과도정부 선출과 의회 권한, 사법부 독립을 논의했다.
• 회의 후 일주일에서 열흘 안: 추가 서면 의견을 제출하도록 요청했다.
• 11월 9일: 헌법 개정안 없이 국회 4차 회기가 시작될 예정이다.
• 2026년 12월: 협의와 초안 작성 완료 목표 시점이다.
• 2027년 1월: 개정안 발의 목표 시점이다.

1월은 개정안 발의 목표 시점이며, 이후에도 의회 절차가 이어질 것으로 예상된다. 구상된 절차에는 법안 제출, 소관 상임위원회 회부, 본회의 재상정 및 통과가 포함된다. 모니 수석원내총무는 협의에 상당한 시간이 걸릴 것이라며 확정된 완료 시점을 제시하지 않았다.

핵심 내용

• 상원 신설안에 따라 정부와 야당의 합의를 거쳐 선거관리 과도정부의 수장과 자문위원을 선출하는 방안이 제시됐다.
• 부통령이 상원의장을 겸임하는 안, 합의로 상원의장을 선출하는 안, 합의로 다른 인물을 선출하는 안이 논의 중이다.
• 전문가들은 하원 임기를 4년, 상원 임기를 6년으로 제안했다.
• 헌법 70조를 개정해 네 가지 지정 분야를 제외하고 의원의 자유로운 표결을 허용하는 방안이 논의됐다.
• 판사 임명과 대법원 사무처 설치, 의회 상임위원장직의 야당 배분도 논의 중이다.
• 국민투표 위임과 개혁위원회 절차를 둘러싼 이견 속에 야당은 위원회에서 배제돼 있다.
• 위원회는 2027년 1월 법안 발의를 목표로 하고 있으며, 과도정부 체계는 아직 확정되지 않았다.