일본 인구는 줄어드는데 도쿄는 계속 성장: 출생아 감소 시대에 지방은 번영할 수 있을까

일본 곳곳의 인구가 줄어드는 동안에도 도쿄는 계속 성장한다

일본이 역사적인 출생아 감소에 직면한 바로 지금, 도쿄는 일본 전역에서 사람과 일자리, 자금을 계속 끌어들이고 있다. 집중 현상은 광범위하다. 도쿄와 가나가와, 사이타마, 지바를 포함하는 도쿄 수도권의 인구는 제2차 세계대전이 끝난 1945년 일본 전체 인구의 약 13%였다. 1970년에는 23%로 늘었다. 오늘날에는 약 30%, 거의 세 명 중 한 명에 이른다. 최근 연간 추계에서 인구가 증가한 도도부현은 도쿄가 유일했으며, 전년 대비 약 0.34% 늘었다. 반면 농촌 지역의 많은 도도부현은 인구가 줄었다.

동시에 전국적인 인구 역풍은 거세지고 있다. 일본 인구는 2008년 약 1억2,800만 명으로 정점을 찍은 뒤 2022년에는 약 1억2,500만 명으로 감소했다. 인구 당국은 2050년대 중반께 1억 명 아래로 떨어지고, 2070년에는 약 8,700만 명에 이를 것으로 전망한다. 출산율은 인구를 유지하는 데 필요한 수준을 훨씬 밑돌고 있다. 고령 인구 비중은 빠르게 늘고 생산연령인구는 줄고 있다. 감소세가 가장 가파른 수도권 밖 지역사회는 세원이 줄고 인력 부족이 확산하는 가운데 학교와 병원, 지역 문화를 어떻게 유지할 수 있을지 고심하고 있다.

이 논쟁은 다시 일본 정치의 중심에 자리 잡았다. 새 정부는 지역 경제와 삶의 질에 더 주력하겠다고 약속했다. 지사들은 젊은층이 계속 수도권으로 빠져나가면 출생아 감소와 급속한 고령화로 이미 어려움을 겪는 지역의 쇠퇴가 빨라질 것이라고 경고한다. 도쿄 안에서는 수도 경제가 일본의 성장과 세수 상당 부분을 뒷받침하는데도 도쿄를 너무 성급하게 악역으로 몰고 가는 것 아니냐고 우려하는 일부 관계자들이 있다.

일본은 어떻게 도쿄 중심 국가가 됐나

태평양 연안을 따라 형성된 전후 성장 모델은 도쿄와 인근 도도부현을 급속히 성장시켰다. 정부는 도로와 철도, 항만, 산업단지를 조성해 지역 경제를 끌어올리는 종합 국토 계획을 잇달아 추진했다. 이러한 투자는 일본을 현대화했지만, 동시에 수도권을 대기업 본사와 명문대, 고임금 일자리가 모이는 유례없는 자석으로 만들었다. 인구 유입이 뒤따르면서 스스로 강화되는 순환이 형성됐고, 이는 되돌리기 어려운 것으로 입증됐다.

획일적인 하향식 접근에도 부작용이 따랐다. 지역사회는 하나의 개발 틀에 맞추도록 유도됐다. 그 결과 지역 고유의 강점을 살리기보다 정체성이 약화되는 경우가 많았다. 2014년부터 새롭게 추진된 지역 활성화 보조금은 지역 주도 사업을 뿌리내리게 하려 했고, 세제 혜택은 기업이 수도권 밖으로 일자리를 옮기도록 유도하는 것을 목표로 삼았다. 성과는 엇갈린다. 도쿄의 부동산 가격은 치솟고 생활비와 교육비는 여전히 높지만, 많은 젊은이는 여전히 수도권을 일자리와 기회를 얻을 가장 확실한 경로로 여긴다.

변화를 보여주는 수치

도쿄 수도권 인구는 현재 약 3,800만 명으로 일본 전체 인구의 거의 30%에 이른다. 국가 총생산에서 차지하는 비중도 압도적이다. 명목 국내총생산(GDP) 기준 도쿄 경제 규모는 일본 전체의 5분의 1을 넘는 것으로 추산된다. 상장기업 본사의 절반 이상이 수도권에 있다. 이러한 집중은 대도시로 인재를 계속 끌어들이는 경력 경로와 혁신 네트워크, 자본 흐름을 형성한다.

인구 감소가 위기를 가속한다

일본의 인구 구조는 빠르게 변하고 있다. 2022년 출생아 수는 80만 명 아래로 떨어졌으며, 앞으로 수십 년 동안 더 감소할 전망이다. 전망에 따르면 2020년부터 2070년까지 인구가 약 30% 줄어들 수 있다. 2022년 65세 이상 인구 비중은 약 29%였으며, 2070년에는 39%에 육박할 수 있다. 생산연령인구 비중은 2000년 약 68%에서 현재 60% 아래로 떨어졌으며 앞으로 더 낮아질 것으로 예상된다. 이러한 변화는 의료와 연금, 교육, 지역 서비스를 압박한다. 거리가 멀고 재정 여력이 부족한 대도시권 밖 지역에서 부담이 특히 크다.

인구학자들은 또 다른 구조적 변화를 전망한다. 최근 증가한 외국인 주민이 2070년에는 인구에서 더 큰 비중을 차지할 수 있다. 이들이 늘면 일부 인력 부족을 메우는 데 도움이 될 수 있지만, 전국적인 인구 감소를 상쇄하지는 못한다. 정책 입안자들은 보다 유연한 이민 경로를 논의하는 한편, 생산성 향상과 여성 및 고령층의 노동 참여 확대도 추진하고 있다. 과제의 규모가 큰 만큼, 야심 찬 대책조차 시간과의 싸움이 될 수밖에 없다.

출산율은 왜 떨어졌고 인구 이동은 왜 수도권을 향하나

여러 요인이 출산율을 낮춘다. 자녀 양육비가 높은데, 저소득 가구가 가장 큰 타격을 받는다. 비정규직이 늘면서 소득 격차가 커져 가정을 꾸리기가 더 어려워졌다. 생활 방식과 기대가 바뀌면서 혼인율도 낮아졌다. 주거와 보육, 직장 문화는 젊은이들이 자녀를 낳을지, 어디에 살지를 결정하는 데 모두 영향을 미친다.

국내 인구 이동 양상도 부담을 더한다. 도쿄의 대학과 일자리는 고등학교 및 대학 졸업생을 꾸준히 끌어들인다. 수도권에는 기업과 고객, 투자자가 밀집해 있어 기회가 더욱 커진다. 2024년 국제 방문객이 사상 최대를 기록하고 외국인 주민도 늘면서 도쿄와 그 주변에 활동이 더 집중됐다. 이러한 역학은 수도권에 서비스와 일자리, 세수가 더 늘어나는 반면 지방의 읍과 소도시는 지역을 지탱하는 데 필요한 인구 규모를 잃는 순환을 낳을 수 있다.

도쿄는 문제인가, 해결책의 일부인가

전문가들은 도쿄만 탓하면 더 큰 그림을 놓치게 된다고 말한다. 수도권의 촘촘한 네트워크와 규모는 세계적 수준의 경제 동력이다. 다른 지역에 경쟁력 있는 일자리와 서비스를 만들지 않고 대도시 인구를 모든 농촌 도도부현으로 분산하는 것은 현실적이지 않다. 일부 연구자는 단순한 도쿄 대 지방 구도에서 벗어나 더 나은 일자리와 주거, 보육, 이동성, 공동체 유대를 통해 도시든 농촌이든 각 지역의 삶의 만족도를 높이는 방향으로 논의를 바꾸자고 제안한다.

레이타쿠대 도시계획학 교수인 다케시 소는 수도권의 강점은 규모만이 아니라 생산성이라고 주장해 왔다. 그는 대도시가 제대로 기능하게 하는 요소를 무너뜨리지 않으면서 성과를 높이는 것이 정책 목표가 돼야 한다고 말한다.

이는 이 지역의 탁월한 생산성을 보여준다. 인구를 농촌 지역에 재분배하려면 현재의 생산성 수준을 유지하는 것이 중요하다. 그러나 이를 실현할 수단은 여전히 불확실하다.

정치권의 시각도 달라지고 있다. 이시바 시게루 총리는 지역의 삶의 질을 의제로 제시하고 지역 경제와 생활 환경을 조성할 새로운 제도를 발표했다. 후쿠시마현 유세 연설에서 그는 이 과제를 국가 엘리트가 아닌 시민의 리더십 문제로 표현했다.

수도권의 엘리트가 나라를 바꾸는 일은 결코 없다. 지역에 사는 사람들, 평범한 시민들이 바꾼다.

메가시티의 역설

동아시아의 축소도시 연구는 국가 전체의 인구 감소와 하나의 지배적인 도시권의 성장이 서로를 부추기는 순환을 가리킨다. 일본에서는 이 순환이 도쿄로의 일극 집중으로 나타난다. 인구가 지나치게 줄어든 소도시와 외딴 도시는 통상적인 도시 발전의 생애주기에서 벗어날 수 있다. 반면 중심 대도시는 주택과 교통, 감당 가능한 생활비의 한계에 부딪힌다. 학자들은 규모가 커질수록 지속가능성을 위협하는 비용과 위험이 새롭게 늘어나는 메가시티의 역설을 설명한다.

도쿄의 도시 연구자들은 대도시가 문제만이 아니라 수단이 될 수 있다고 지적한다. 인구 감소가 시작된 도쿄에서는 하향식 재개발보다 소유주가 주도하는 작은 변화에 여러 해법이 달려 있다. 빈 부동산을 지역사회 수요에 맞게 전환하고 작은 녹지 공간의 네트워크를 만드는 것은 소유권이 분산된 현실에 맞는 실용적인 조치다. 수도와 지방 도시가 얻을 교훈은 기술과 시민의 힘으로 서비스 공백을 메우면서 지역을 블록 단위로 탄탄하게 만드는 것이다.

과거 정책이 기대에 미치지 못한 이유

일본은 국가 성장을 균형 있게 이끌기 위해 여러 차례 노력해 왔다. 다섯 차례의 전국 계획은 인프라에 막대한 자금을 투입하고 사람들이 거주지에 머물도록 하는 것을 목표로 삼았다. 이러한 사업은 연결성을 높였지만, 도쿄에 밀집한 경제가 만들어내는 강한 흡인력에는 맞서지 못했다. 이후 분권화 정책으로 지자체에 더 많은 업무와 재량이 주어졌다. 하지만 실제로는 많은 지방정부가 인력과 재정의 한계에 부딪혔고, 가장 강한 인구 이동의 흐름은 여전히 수도권을 향했다.

2014년 시작된 지역 활성화 보조금은 지역 주도 사업의 여지를 만들었다. 일부 도도부현과 도시는 이를 효과적으로 활용했지만, 전국적인 인구 추세를 되돌리지는 못했다. 전후 약 1만 개였던 지자체 수를 현재 약 1,700개로 줄인 지방자치단체 합병은 효율성을 높였지만, 많은 지역에서 서비스까지의 거리가 길어지는 결과도 낳았다. 이제 단일 지자체가 모든 공공시설을 단독으로 유지하기는 어려운 경우가 많다. 인근 지자체들은 공동 운영과 서비스 네트워크를 통해 병원과 문화센터, 전문학교를 함께 이용해야 한다.

인구 정책은 가족 지원에도 초점을 맞춰 왔다. 정부는 아동수당과 출산 및 영유아 교육 지원을 확대하고, 양육 부담을 덜기 위한 직장 개혁도 검토하고 있다. 이러한 조치는 상당한 비용이 든다. 공공 부채가 큰 일본에서는 이를 대규모로 지원하기가 어렵다. 가족 정책을 강화하더라도 인구 구조의 관성 때문에 앞으로 수년간 출생아 감소가 이어질 것이므로 서비스 제공 방식과 도시 형태도 이에 맞춰 조정해야 한다.

지역은 지금 무엇을 시도하나

일부 마을은 규모는 작아지지만 더 나은 미래를 계획하기 시작했다. 7월, 효고현 사요초는 ‘축소와 풍요’를 뜻하는 ‘슈쿠주’ 마을을 선언했다. 2년에 걸친 지역사회 논의 끝에 사요초는 마을이 계속 작아지더라도 무엇이 삶을 충만하게 하는지 묻는 주민 주도 모델을 도입했다. 현재 인구는 약 1만4,000명으로, 지금의 지자체를 만든 2005년 합병 당시보다 약 8,000명 줄었다. 지역 단체들은 더 간소해질 미래에 맞춰 행사와 서비스를 재검토하고 있다. 예컨대 축제 규모를 적정하게 조정하고 청년층 참여를 늘려, 전통을 이어가면서도 행사를 운영하는 자원봉사자에게 지나친 부담이 가지 않도록 하는 것이다.

이 사업에 참여하는 한 마을 관계자는 축소라는 말이 부정적으로 들릴 수 있어 주민 참여가 사업의 핵심이라고 설명했다.

우리는 이제 막 시작했습니다. 더 많은 사람이 이해하고 참여하도록 하고 싶습니다.

다른 지역들은 나름의 매력을 키워 도쿄와 경쟁하고 있다. 후쿠오카현은 반도체와 생명공학, 스타트업 지원에 투자하는 한편, 외국인 주민이 원스톱 다국어 지원을 받아 정착하기 쉽게 만들었다. 지역의 인재 양성 프로그램은 수천 명의 엔지니어를 배출할 준비를 하고 있으며, 새 거점은 창업가를 자금과 멘토에 연결한다. 후쿠오카는 수도권 밖의 도시도 살기 좋은 환경과 경력 경로를 결합해 인재를 붙잡고 새 주민을 유치할 수 있음을 보여준다.

지역 경제학자들은 여러 읍과 도시가 강한 거점으로 성장하는 다극형 일본을 주장한다. 사람과 상품, 자금의 지역 내 순환을 개선하고 생산과 일상을 연결하며 상호부조를 강화하고, 환경 효율성과 인간의 기술을 중시하도록 생산의 의미를 새롭게 정의해야 한다고 말한다. 이러한 관점에서 지역의 전통과 문화는 부가적인 요소가 아니다. 젊은이를 지역에 뿌리내리게 하고 옛 주민이 돌아오도록 끌어들이는 자산이며, 이는 일상을 지탱하는 서비스와 소상공인을 뒷받침한다.

인구 감소 추세를 바꿀 수 있는 전략

인구 감소를 되돌리거나 도쿄의 지배를 끝낼 단일 정책은 없다. 과제는 수도의 생산성과 생활 여건을 유지하면서 인구가 줄어도 지역이 번성하도록 돕는 것이다. 사람들이 있는 곳에 서비스를 제공하고, 더 압축적이고 연결된 마을을 조성하며, 수도권 밖에 실질적인 일자리 경로를 만드는 투자가 필요하다. 또한 성공을 인구수만이 아니라 삶의 질로 평가해야 한다.

• 원격근무를 전국 고용의 상시적인 요소로 정착시킨다. 위성 사무실과 공유 업무 공간, 수준 높은 디지털 교실을 지원해 경력과 교육을 위해 수도권으로 이주하지 않아도 되도록 한다.
• 기업 세제 혜택을 도쿄권 밖에서의 측정 가능한 일자리 창출과 연계한다. 단순히 우편함만 옮기는 기업이 아니라 핵심 인력을 이전하는 기업에 혜택을 주고, 중소기업의 지역 시장 진출을 돕는다.
• 모든 마을과 촌락에 빠르고 안정적인 인터넷을 구축한다. 디지털 접근성은 현대적인 의료와 교육, 창업의 기반이다.
• 자율주행 셔틀과 드론 배송, 원격 진료를 활용해 고령 주민과 외딴 지역 주민에게 서비스를 제공한다. 정해진 노선에서 시범 사업을 시작하고 규제와 안전 기준이 정비되면 확대할 수 있다.
• 인접 지자체 간 공동 서비스 네트워크를 구축한다. 공정한 비용 분담을 바탕으로 병원과 전문학교, 문화시설을 함께 운영해 필요한 규모를 확보한다.
• 대중교통과 보행을 중심에 둔 계획을 도입한다. 접근성이 좋은 중심지에 주택과 일상 서비스를 모으고, 인구가 줄어든 지역에서는 남는 인프라를 다른 용도로 전환한다.
• 빈집과 빈 점포를 보육시설과 노인 주간 이용 공간, 주거와 업무를 결합한 공간으로 바꾼다. 전환을 앞당기기 위해 간편한 리모델링 보조금과 원스톱 인허가 서비스를 마련한다.
• 가족 지원을 명확하고 예측 가능하게 한다. 보육 정원을 확대하고 유연 근무와 원격근무를 장려하며, 지방 도시의 젊은 가족에게 주거 지원을 제공한다.
• 외국인 유학생과 간호사, 엔지니어, 창업가를 더 많이 받아들인다. 지역사회가 새 이웃을 붙잡을 수 있도록 언어 지원과 자격 인정, 명확한 장기 체류 경로를 제공한다.
• 중요한 지표를 측정한다. 행복도와 통근 시간, 보육 접근성, 사회적 유대를 추적한다. 주민들이 진척 상황을 확인하고 지도자에게 책임을 물을 수 있도록 간결한 대시보드를 공개한다.
• 방문객을 수도권 밖으로 분산한다. 지역 음식과 자연, 문화를 홍보하고 혼잡 지역의 과잉 관광을 관리하며, 교통 패스로 덜 알려진 지역 방문을 유도한다.

이 가운데 일부 조치는 비용이 든다. 여러 부처와 도도부현, 시청 간의 조율이 필요한 것도 많다. 하지만 기대할 수 있는 효과는 크다. 필수 서비스를 가까이 유지하고 신뢰할 수 있는 일자리 선택지를 만들며 좋은 삶으로 가는 분명한 길을 제시하는 지역은 더 많은 젊은이를 붙잡고 귀향자를 끌어들일 수 있다. 수도는 세계적인 비즈니스 중심지 역할을 유지하면서 주거와 교통의 부담을 덜 수 있다. 다도시 일본은 전후 고도성장기와는 다른 모습일 것이다. 지도자와 주민이 일관되게 삶의 질을 높이는 데 힘을 모은다면 새로운 방식으로 번영할 수 있다.

핵심 내용

• 도쿄 수도권 인구는 현재 일본 전체의 약 30%로, 1945년 13%, 1970년 23%에서 증가했다.
• 최근 연간 추계에서 인구가 늘어난 도도부현은 도쿄가 유일했으며, 농촌 지역의 많은 도도부현은 인구가 줄었다.
• 일본 인구는 2070년 약 8,700만 명으로 감소할 수 있으며, 고령 인구 비중은 39%에 가까워질 전망이다.
• 2022년 출생아 수는 80만 명 아래로 떨어졌고 앞으로 더 감소할 것으로 예상돼, 출산율은 인구 대체 수준을 훨씬 밑돌고 있다.
• 도쿄 경제는 일본 GDP의 5분의 1 이상을 창출하며, 상장기업 본사의 절반 이상이 수도권에 있다.
• 정부 정책이 지역 지원을 모색하는 가운데 관광객과 외국인 주민이 늘면서 도쿄와 그 주변의 활동이 더 활발해지고 있다.
• 학자들은 국가 인구 감소와 지배적인 도시권의 성장이 서로를 강화하는 메가시티의 역설을 지적한다.
• 이시바 시게루 총리는 지역의 삶의 질과 지역 경제에 더 주력하겠다고 약속했다.
• 효고현 사요초는 인구 감소에 대응해 주민 주도의 삶의 질을 추구하는 ‘축소와 풍요’ 접근법을 도입했다.
• 후쿠오카는 첨단 산업 일자리를 만들고 세계 각국의 인재를 환영해 지방 도시가 경쟁력을 높일 수 있음을 보여준다.
• 주요 대책으로는 원격근무와 지역 일자리 창출을 위한 기업 인센티브, 지자체 간 공동 서비스, 대중교통 중심의 도시 계획 등이 꼽힌다.
• 성공 여부는 인구수만이 아니라 삶의 만족도와 서비스 접근성, 기회로 평가해야 한다.