의회 폐회와 맞물린 개혁 시한
네팔의 항공 규제기관을 공항 및 항행 서비스와 분리하는 목표 시한인 2027년 1월 중순이 위협받고 있다. 핵심 법안 2건이 금요일 회기 종료 불과 몇 시간 전에 의회 하원에 제출됐기 때문이다. 이 지연은 2013년 12월 이후 네팔이 계속 등재돼 있는 유럽연합 집행위원회의 항공안전 목록에서 벗어나려는 정부의 계획에도 차질을 빚고 있다.
목차
스와르님 와글레 재무장관은 5월 30일 예산안을 발표하면서 시한을 제시했다. 네팔 민간항공청 법안과 네팔 항공서비스청 법안은 현재 항공 서비스를 운영하는 동시에 안전을 감독하는 기관을 분리하는 내용을 담고 있다. 역대 정부가 이 변화를 약속했지만, 아직 완료한 곳은 없다.
당면한 문제는 의회 일정이다. 관광부 관계자는 법안 초안이 재무부 승인을 받아 의회에 늦게 제출되기 거의 두 달 전 법무부에 전달됐다고 밝혔다. 회기가 정회돼 공식적으로 종료된 만큼, 관계자들은 실질적인 심의가 겨울 회기까지 미뤄질 것으로 보고 있다.
문화·관광·민간항공부 관계자는 지연으로 예산 일정이 차질을 빚었다고 말했다.
“이제 의회가 정회됐으니 겨울 다음 회기까지 기다렸다가 법안을 논의하고 통과시켜야 합니다. 예산에서 발표한 계획대로 네팔이 항공안전 목록에서 벗어날 가능성은 없습니다.”라고 관계자는 말했다.
이는 관계자의 경고이지, 유럽 측이 발표한 결정은 아니다. 네팔의 법안 통과와 EU 목록 해제는 별개의 절차다. 겨울에 입법부가 법안을 신속히 통과시키더라도 당국은 새로운 기관을 설립하고 안전 감독이 실제로 작동한다는 점을 입증해야 한다.
5월 감사가 또 다른 시한인 이유
네팔은 2027년 5월 국제민간항공기구(ICAO)에 안전감독 감사를 요청할 계획이다. 항공 관계자들은 법률 및 규제 문서를 6개월 전에 확정해 동결해야 한다고 밝혀, 준비 시한은 2026년 11월께가 된다.
관계자들에 따르면 개정 규정, 절차 지침, 평가 체크리스트도 방문 4~6개월 전에 ICAO 온라인 프레임워크에 업로드해야 한다. 감사관들은 방문 전에 해당 문서를 검토해 점검 계획을 세우고 확인해야 할 증거를 파악한다.
따라서 문서 동결은 단순한 행정상 마감일 이상의 의미가 있다. 새 법률이 시행되려면 세부 규정, 명확한 책임 배분, 훈련받은 인력, 그리고 마련된 체계가 실제로 사용됐음을 보여주는 기록이 필요하다. 감사 직전에 법률을 승인하더라도 그 자체로 이력을 만들 수는 없다.
ICAO는 보편적 안전감독 감사 프로그램을 국가가 안전감독의 핵심 요소를 효과적이고 일관되게 이행하는지 평가하는 제도라고 설명한다. 이 프로그램은 국제 안전 기준 준수를 지원하고 국가별 감독 의무를 지속적으로 모니터링한다. 한 국가가 통과시킨 법률의 수만 세는 제도가 아니다.
네팔 민간항공청 고위 관계자는 새 법률을 반영할 수 있도록 감사 연장을 요청할 계획이라고 밝혔다. 지연에 관한 보도에는 수정된 일정이나 연장 요청 승인 여부가 발표되지 않았다.
일정 순서에도 문제가 있다. 2027년 5월로 제시된 감사는 정부의 2027년 1월 목표보다 늦다. 네팔이 이 감사를 EU 목록 해제를 뒷받침하는 증거로 활용하려 한다면, 1월까지는 그 절차를 마칠 수 없다. 감사를 연기하면 개혁 시간을 더 확보할 수 있지만, 해당 증거를 마련하는 시점도 더 늦어진다.
유럽이 요구하는 것과 요구하지 않는 것
EU의 제한 조치에 따라 네팔에서 인증받은 항공사들은 유럽 영공에서 운항할 수 없으며, 네팔항공공사도 여기에 포함된다. 이는 네팔로 향하는 모든 국제선 운항을 금지하는 조치는 아니다. 핵심 쟁점은 네팔이 자국 책임 아래 있는 항공사와 항공 서비스를 감독할 능력이 있는지에 대한 신뢰다.
베로니크 로렌초 주네팔 EU 대사는 5월 새 정부가 장관급 회의에서 항공안전 목록 문제를 거듭 제기했다고 밝혔다. 그는 정치적 관심을 환영하면서도, EU가 요구하는 것은 독립적인 감독이지 특정한 기관 모델이 아니라고 구분했다.
로렌초 대사는 유럽의 입장을 다음과 같이 설명했다.
유럽연합은 서비스 제공과 규제를 분리하기 위한 법률 개정을 요구한 적이 없습니다.”라고 그는 말했다. “이해 상충을 피하기 위해 각 기능의 독립성을 확보하라고 요구해 왔습니다.
이러한 구분은 법안에 대한 이전의 기대를 조정한다. 로렌초 대사는 과거 개혁 추진 과정에서 10월 21일 연설을 통해 기능 분리를 위한 법률이 통과되면 유럽의 제한 조치를 해제할 수 있다고 말했다. 이후 설명에 따르면 기능 분리는 독립적인 감독을 확보할 수 있는 한 가지 경로일 뿐, 목록 해제를 자동으로 보장하지는 않는다.
2023년 9월 EU 평가단의 방문에서는 민간항공청이 승인한 조직 구조와 실제 부서·과·직원 배치 사이에 차이가 확인됐다. 네팔은 기존 청 내 기능 분리를 강화하기 위한 조치의 증거를 2022년 제출했지만, 이후 방문을 통해 공식적인 체계와 실제 업무 관행이 완전히 일치하지 않는 것으로 드러났다.
네팔은 이후 시정 조치 계획을 마련했다. 한 보도는 이 계획이 EU의 검토를 받고 있다고 전했으며, 로렌초 대사의 최근 발언은 이행이 더디다는 점에 초점을 맞췄다. 그는 앞선 2년 반 동안 거의 진전이 없었다고 말했다. 두 내용은 같은 절차의 서로 다른 단계를 가리킨다. 계획을 제출했다고 해서 그 조치가 이행됐다는 뜻은 아니다.
거의 20년째 끝나지 않은 입법
항공 규제와 서비스 제공을 분리하자는 제안은 2007~08년부터 2009~10년까지의 정부 3개년 임시 계획에서 비롯됐다. 이후 정책과 예산에도 이 제안이 이어졌지만, 기관 개편은 완료되지 않았다.
입법 경과에는 상원 통과, 반복된 내각 제출, 역대 정부의 재추진과 초안 수정이 포함된다. 주요 이정표를 보면 이 문제가 얼마나 오래 해결되지 않았는지 알 수 있다.
- 2007~08년~2009~10년: 3개년 임시 계획에서 항공 당국 재편을 위한 권고안 검토를 제안했다.
- 2020년 2월 23일: 항공 관련 법안 2건이 등록됐다.
- 2021년 8월 2일: 상원이 법안 2건을 만장일치로 통과시켰다.
- 2022년: ICAO가 네팔 감사 결과에서 규제 기능과 서비스 기능의 분리를 공식적으로 촉구했다.
- 2023년 7월 16일: 관광부가 유럽의 안전 평가를 앞두고 초안을 다시 내각에 보냈다.
- 2024년 9월 6일: 바드리 프라사드 판데이 관광장관이 법안을 내각에 제출했다.
- 5월 30일 예산 발표: 스와르님 와글레 재무장관이 2027년 1월 중순 개혁 목표를 제시했다.
- 최근 의회 회기: 법안이 정회 직전에 하원에 제출됐다.
보도마다 시도 횟수를 세는 방식은 다르다. 한 보도는 2017년과 2024년에 이어 현재의 추진이 세 번째라고 설명한다. 다른 보도는 2020년 법안 등록과 2021년 상원 통과를 기록하고, 그 뒤 관광부가 초안을 내각에 네 차례 보냈다고 전한다. 이를 모두 하나의 일관된 의회 제출 횟수로 간주해서는 안 된다.
정치권의 지지에도 절차상 지연은 계속됐다. 앞서 내각 법안위원회가 문구 수정을 권고한 뒤 초안을 승인했지만, 의회 등록 전 추가 내각 승인이 필요했다. 3월 27일 임명된 소비타 가우탐 법무장관은 항공 관련 조치를 포함해 법안 45건의 초안 작성을 우선 과제로 삼았다. 그럼에도 항공 관계자들은 법무부에서 약 두 달간 머문 것이 이번 지연의 원인이라고 지적한다.
두 기관의 역할
제안된 분리안에 따르면 네팔 민간항공청은 규제를 담당하고, 공항 운영과 관련 서비스는 별도의 항공서비스청이 맡는다. 보도에서는 이 서비스 기관을 ‘네팔 항공서비스청’과 ‘네팔 항공 서비스 당국’으로 다르게 표기하며, 후자는 NASA로도 불린다.
규제기관은 항공사가 상업 운항을 하는 데 필요한 항공운항증명서를 발급한다. 항공기를 등록하고 감항성을 인증하며 조종사, 항공교통관제사, 정비사에게 면허를 발급한다. 안전 기준을 위반한 항공사나 항공 관련 기관에 벌금을 부과하고 운항을 정지할 권한도 제안돼 있다.
서비스 기관은 공항을 건설·유지·개선·운영하고 항행 및 항공교통관리 서비스를 제공한다. 항공 통신, 기상 서비스, 공항 보안, 소방, 수색·구조도 담당한다. 착륙료, 주기료, 항행료, 여객 서비스 요금을 징수하고 공항 시설을 상업적으로 활용할 수 있다.
법안이 해결하려는 실질적인 이해 충돌은 공항과 항행 서비스를 운영하는 기관이 해당 서비스의 안전 기준 충족 여부까지 평가한다는 점이다. 별도의 기관을 두면 규제기관이 독립적으로 점검하고 필요할 경우 제재할 수 있다.
카닥 라지 파우델 관광장관은 일부 보도에서 카드카라지 파우델로 표기되기도 한다. 그는 기능 분리가 이러한 이해 충돌을 해소하고 감독을 강화하는 방안이라고 설명했다. 또한 업계 종사자 교육을 개선하고 있다고 밝혀, 조직 개편 외에도 필요한 작업이 있음을 시사했다.
파우델 장관은 안전 개혁이 지속돼야 한다고 말했다.
“항공안전은 일회성 구조 개편이 아니라 지속적인 개선이 필요합니다.”라고 그는 말했다.
독립성을 시험할 기관장 임명 규정
제안된 규제기관은 관광장관이 의장을 맡고 관광부와 재무부의 공동비서관들이 위원으로 참여한다. 사무총장이 최고 책임자이자 간사 역할을 한다. 정부가 지명하는 항공 전문가에게는 대학원 학위와 관련 분야 경력 10년 이상이 요구된다.
서비스 기관은 정부가 임명하는 전문가를 의장으로 두고 관광부·재무부·내무부 대표와 지명된 전문가 2명을 위원으로 두며, 전문가 중 최소 1명은 여성이어야 한다. 전무이사는 공개경쟁을 통해 선발한다. 대학원 학위와 민간항공 분야 경력 15년 이상이 필요하며 임기는 4년이다.
규제기관 최고 책임자의 자격 요건에 대해서는 보도 내용이 엇갈린다. 최근 지연 관련 상세 보도에 따르면 사무총장은 고위 공무원 또는 민간항공청 12급 직원 중에서 선발되며 임기는 4년이고 재임용이 가능하다. 다른 보도는 두 기관의 최고 책임자 모두 석사 학위, 민간항공 관리 경력 15년, 경영진 경험을 갖춰야 한다고 설명한다.
어느 조항이 현행안인지 확인할 수 있는 공동으로 공개된 법안 원문이 없으므로, 두 설명이 같다고 단정할 수 없다. 기술 자격, 자격 제한, 임명 절차에 따라 신설 규제기관을 이끌 사람이 결정된다는 점에서 이러한 차이는 중요하다.
추천위원회는 소관 부처의 비서관이 이끌고, 부처가 임명한 전문가와 담당 공동비서관이 참여하는 것으로 설명된다. 또한 부패, 자금세탁, 납치, 품위에 반하는 범죄 등 특정 범죄로 유죄 판결을 받은 사람은 임명 대상에서 제외된다.
따라서 법적으로 기관을 분리하더라도 부처는 인사와 거버넌스에 상당한 영향력을 갖게 된다. 실질적인 시험대는 규제기관이 서비스 기관과 독립적으로 안전 관련 결정을 내리고, 그 결정이 공항 운영이나 항공사 활동에 영향을 미칠 때 압력을 견딜 수 있는지 여부다. 조직도와 실제 인력 배치 간 차이에 관한 유럽 측 조사 결과를 고려하면 이 구분은 특히 중요하다.
공항 투자와 직원 전환
서비스 기관 법안은 공항 건설·운영·관리에 민간 부문의 참여 기회를 확대한다. 정부 승인을 받으면 사업계획에 따라 국내외 투자자와 공동 투자할 수 있으며, 공공·민간 공동 투자 방식의 협력도 가능하다.
제안된 법률은 서비스 외주도 허용한다. 정부 기관에는 계약을 직접 맡길 수 있지만, 민간 및 비정부 기관은 경쟁 절차를 거쳐 선정해야 한다. 이러한 방식은 서비스 제공 주체를 바꾸지만 독립적인 안전 감독의 필요성을 대신하지는 않는다.
직원 배치도 상당한 과제다. 기존 청의 정규직 직원은 우선 서비스 기관으로 옮긴다. 규제기관으로 옮기려는 직원은 60일 안에 신청할 수 있으며, 보수 삭감 없이 근속 연수와 성과를 기준으로 배치한다.
전환할 수 없거나 원하지 않는 직원에게는 희망퇴직을 제안할 수 있다. 기술 인력이 부족하면 공무원을 파견할 수 있다. 신규 임용자는 현행법에 따른 기여형 연금 제도에 가입한다.
법안은 서비스 기관에 권한을 부여받은 직원이 항공 운항을 방해할 수 있는 민간 재산에 출입할 수 있도록 한다. 일반적인 출입은 사전 통지와 보안 요원 및 현지 대표자의 동행이 필요하다. 사고 예방이나 긴급 수리와 관련한 비상 상황에서는 사전 통지 없이 출입할 수 있으며, 이후 보고서를 제출해야 한다. 이러한 운영상 권한을 보면 두 기관을 분리하겠다는 표면적인 약속 뒤에 얼마나 많은 실행 과제가 놓여 있는지 알 수 있다.
유럽 노선 너머까지 이어지는 예산의 이해관계
항공 개혁은 2026~27 회계연도 예산과 함께 추진된다. 예산은 문화·관광 분야에 73억4천만 루피, 민간항공 분야에 29억3천만 루피를 배정했다. 항공 예산 중 15억3천만 루피는 트리부반 국제공항 개선에 책정돼 해당 분야 전체 예산의 약 52%를 차지한다.
정부는 가우탐 부다 국제공항과 포카라 국제공항 운영에 민간 참여를 추진하고, 바라트푸르 야간 운항과 수르케트 공항 확장, 탈차·타리가운 활주로 개선도 계획하고 있다. 니자가드 국제공항의 사업 추진 모델은 6개월 안에 확정할 예정이다.
관광 사업에는 ‘2027 네팔 웰니스의 해’와 ‘2028~29 네팔 관광의 해’ 지정, 고액 지출 관광객 유치, 리조트와 호텔 투자 인센티브가 포함된다. 산악 관광 계획으로는 해발 6,000m가 넘는 무명 봉우리 명명, 구조 체계 개선, 그레이트 히말라야 트레일과 단페 루트 개발이 있다.
문화 사업에는 룸비니 기반 시설에 8억3천만 루피를 배정하고 자낙푸르를 국제 결혼식 명소로 홍보하는 계획이 포함된다. 이러한 사업은 홍보뿐 아니라 방문객의 신뢰와 안정적인 교통에도 달려 있다. 공항과 관광지에 대한 투자가 이들을 연결하는 항공 서비스의 신뢰할 수 있는 감독을 대신할 수는 없다.
과거 안전 개선에도 EU 제한은 계속됐다
네팔의 과거 ICAO 평가 결과는 한 국제 절차에서의 진전이 다른 절차를 자동으로 해결하지 않는다는 점을 보여준다. 네팔의 안전 기준 이행률은 2009년 46%에서 2013년 54.97%, 2017년 7월 66%로 상승했다. 2009년부터 2017년까지 20%포인트 개선된 것이다.
ICAO는 2017년 네팔에 대한 중대한 안전 우려 지정을 철회했다. 그러나 유럽의 제한 조치는 계속됐다. 과거 내부 평가에서 67%로 추산한 수치는 새로운 ICAO 감사 결과가 아니며, 현재의 준비 상황을 나타내는 지표로 해석해서는 안 된다.
감사 연기 전례도 있다. 네팔은 기관 분리에 시간을 들이기 위해 2019년 예정된 평가를 연기해 달라고 요청했다. 일정이 다시 잡힌 2020년 5월 10~20일 방문은 코로나19로 미뤄졌고, 2021년 3월 21일로 예상됐던 방문도 팬데믹 중 취소됐다.
안전 기록은 여전히 심각한 문제지만, 보도된 사고 건수는 집계 기간과 범위가 서로 다르다. 최근 보도는 네팔 항공 역사 70년 동안 사고 109건이 발생했다고 전한다. 다른 보도는 2000년 이후 항공기와 헬리콥터 사고 21건으로 최소 380명이 사망했다고 한다. 과거 입법 추진 당시의 보도는 그 직전 2년 반 동안 사고 8건 중 6건이 치명적이었으며 100명 넘게 사망했다고 집계했다. 이 수치들은 서로 같은 기준으로 비교할 수 없다.
다음으로 구체화해야 할 과제는 의회 심의, 법안 승인과 이행, 감사 일정 확정, 시정 조치 계획의 진전 입증이다. 현재 지연과 관련한 보도에는 겨울 회기의 정확한 날짜, 대체 감사 일정, 유럽 측의 목록 해제 결정이 발표되지 않았다. 2026년 6월 카트만두에서 시작된 EU 항공안전 협력은 기술 협력을 이어가지만, 해제 시한을 확정한 것은 아니다.
핵심 내용
- 항공 법안 2건의 늦은 제출로 네팔의 2027년 1월 중순 개혁 목표가 위협받고 있다.
- 항공 관계자들에 따르면 2027년 5월 예정된 ICAO 감사에 앞서 2026년 11월께 문서 준비를 마쳐야 한다.
- 네팔은 감사 연장을 요청할 계획이며, 대체 일정은 승인되지 않았다.
- EU가 요구하는 것은 규제와 서비스 기능의 독립성이지, 특정한 법률상 분리 방식이 아니다.
- 법안은 안전 감독을 공항 운영, 항행 서비스, 기반 시설 개발과 분리하도록 한다.
- 법률 통과와 함께 인사, 직원 배치, 실제 이행 증거가 중요하다.
- 네팔 항공사들은 2013년 12월 이후 EU 제한 조치를 받고 있다.
