마르코스, 11월 아세안 의장국 인계 전 남중국해 행동강령 타결에 회의적

협상 속도 빨라졌지만 11월 시한은 불확실

페르디난드 R. 마르코스 주니어 필리핀 대통령은 아세안이 11월 의장국을 싱가포르에 넘기기 전에 아세안과 중국이 남중국해 행동강령을 완성할 수 있을지 확신할 수 없다고 밝혔다. 협상이 더 자주 열리고 필리핀이 2026년 타결을 추진하는 가운데 나온 신중한 발언이다.

마르코스 대통령은 싱가포르에서 진행된 인터뷰에서 상당한 진전이 있었다고 인정하면서도 의장국 인계 전 문안 타결을 장담하지는 않았다. 남은 쟁점을 해결하기 위한 노력을 계속하겠다고 말했다. 제안된 행동강령은 분쟁 해역에서 대치 상황을 관리할 규칙을 마련하는 것이 목표다. 이 해역에서는 행동을 규율하는 구속력 있는 합의가 없는 가운데 위험한 조우가 이어지고 있다.

11월과 연말의 차이는 중요하다. 마. 테레사 라자로 외교장관은 2026년 12월까지 타결될 것이라는 데 조건부 낙관론을 밝혔고, 필리핀은 11월 마닐라에서 열리는 아세안 정상회의에서 진전을 보여주길 바라고 있다. 두 목표는 서로 관련돼 있지만 같은 시한은 아니다.

마르코스 대통령은 싱가포르에서 열린 제24회 포브스 글로벌 CEO 콘퍼런스에서 보다 낙관적인 어조를 보이며 아세안과 중국이 올해 협상 타결을 향해 순조롭게 나아가고 있다고 말했다. 그의 발언을 종합하면 필리핀 정부는 합의에 대한 의지를 유지하면서도, 의장국 임기가 끝나기 전에 가장 까다로운 조항들이 타결될 것이라고 장담하지는 않고 있다.

미해결 쟁점은 문구에만 국한되지 않는다. 협상단은 행동강령의 법적 구속력 여부, 적용 해역, 기존 2002년 선언과의 관계, 운영 기준을 아직 정하지 못했다. 회의가 더 자주 열리면서 협상 기회는 늘었지만, 핵심 사안에 대한 합의는 아직 나오지 않았다.

협상 테이블을 가로막는 네 가지 쟁점

라자로 장관은 남은 쟁점으로 행동강령의 법적 지위, 지리적 적용 범위, 남중국해 당사국 행동선언과의 관계, 운영 기준 등 네 가지를 꼽았다. 각 쟁점은 최종 합의가 무엇을 요구하고 어떻게 작동할지를 좌우한다.

필리핀은 유엔해양법협약(UNCLOS)을 명시적으로 언급하는 법적 구속력 있는 행동강령을 원한다. 구속력 있는 합의는 당사국에 법적 의무를 부과한다. 그러나 이것만으로 이행이 자동 보장되는 것은 아니며, 위반을 감시하고 대응하는 구체적인 방법도 중요하다.

지리적 적용 범위는 합의된 규칙이 어디에 적용될지를 정한다. 2002년 선언과의 관계는 새 행동강령이 아세안과 중국이 이미 한 정치적 약속과 어떻게 병존할지를 결정한다. 운영 기준은 합의가 작동할 틀을 규정한다.

라자로 장관은 논의의 민감성을 이유로 필리핀의 협상 한계나 마닐라가 수용할 수 있는 타협안을 공개하지 않았다. 최종 문안이나 합의된 이행 방안도 발표되지 않았다. 따라서 구속력 있는 행동강령을 향해 협상이 진전되고 있다고 말할 때는 단서를 달아야 한다. 구속력 부여 여부도 여전히 협상 중인 쟁점이기 때문이다.

일상적인 단어도 여전히 쟁점

기본적인 표현을 둘러싼 이견에서도 어려움이 드러난다. 라자로 장관은 6월 초 워싱턴에서 열린 포럼에서 협상단이 거의 10년간 논의했지만 ‘자제’의 정의조차 합의하지 못했다고 말했다. 정부들이 어떤 행동을 약속으로 금지하거나 요구하는지 합의해야 하므로 이 표현은 중요하다.

싱가포르 경제 콘퍼런스에서 필리핀 대통령이자 현 아세안 의장국 정상 자격으로 발언한 마르코스 대통령은 표현에 관한 이견이 협상을 늦출 수 있다고 설명했다.

논의는 한동안 이어져 왔고, 때로는 일상적인 단어의 정의만으로도 쟁점이 생긴다는 점이 다소 답답합니다. 하지만 우리는 합의에 도달하고 상황을 완화하기 위해 노력하고 있습니다,

선박이 바다에서 마주쳤을 때 당사국들이 같은 표현을 서로 다르게 해석한다면, 표현을 공유하는 것만으로는 충분하지 않다. 따라서 정의에 대한 합의는 최종 문안 편집 작업이 아니라 행동강령의 핵심 내용에 해당한다.

월례 협상이 2026년 목표를 시험대에 올려

라자로 장관은 아세안과 중국 협상단이 이제 매달 회의를 열고 있으며, 이는 이전 관행에서 벗어난 것이라고 말했다. 또한 행동강령 타결 의지는 아세안 정부뿐 아니라 중국 측에도 있다고 밝혔다.

협상 일정이 빨라진 것은 필리핀의 의장국 준비에 따른 것이다. 필리핀의 2026년 합의 추진에는 협상 회의를 더 자주 열고 일정을 단축하자는 제안이 포함됐다. 월례 회의는 협상이 활발해졌음을 보여주지만, 남은 조항을 해결하는 데 당사국들이 얼마나 근접했는지는 말해주지 않는다.

주요 일정은 협상이 얼마나 오래 이어졌는지와 필리핀의 주도 아래 남은 시간이 얼마나 제한적인지를 함께 보여준다.

• 2002년: 아세안과 중국이 구속력 없는 남중국해 당사국 행동선언을 채택했다.
• 2023년: 양측이 행동강령 협상 가속화를 위한 지침에 합의했다.
• 2025년 초: 당국자들이 초안 문안의 3차 독회를 마쳤다고 밝혔다.
• 2026년 1월: 필리핀이 아세안 의장국을 맡고 행동강령 완성을 우선 과제로 삼았다.
• 2026년 6월 22일: 라자로 장관이 월례 협상을 언급하며 연내 행동강령 타결 목표를 유지했다.
• 2026년 11월: 아세안 정상들이 마닐라에서 회동할 예정이며, 의장국은 싱가포르에 넘어갈 예정이다.
• 2026년 12월: 라자로 장관이 밝힌 합의 완성 목표 시한이다.

라자로 장관은 6월 인터뷰에서 12월까지 타결할 수 있느냐는 질문에 조건을 단 답변을 내놓았다.

저는 낙관주의자이면서 동시에 현실주의자입니다.

마르코스 대통령의 11월 관련 신중론이 12월 목표를 공식적으로 포기한 것은 아니다. 다만 정치적 목표와 협상 결과가 별개라는 점은 분명히 했다.

영유권이 아닌 사건 관리를 위한 행동강령

제안된 합의는 위험한 조우와 오해를 줄이는 것이 목적이다. 그 자체로 섬의 영유권을 결정하거나 해양 경계를 획정하지는 않는다. 이런 분쟁은 별도의 법적·외교적 절차를 거친다.

마르코스 대통령도 이 차이를 인정했다. 싱가포르 콘퍼런스에서 그는 당장의 과제는 문제를 해결하는 것이 아니라 관리하는 것일 수 있다며, 실수와 오해가 대치를 더 심각한 상황으로 키우지 않도록 해야 한다고 말했다.

2002년 선언은 법적 구속력이 없었다. 채택 후 24년이 지났지만 아세안과 중국은 구속력 있는 행동 규칙을 마련하지 못했다. 한편 필리핀 선박은 중국 선박과 대치하는 과정에서 미행과 충돌, 물대포 사용을 겪었다. 이런 사건 때문에 마닐라는 공동의 의향을 재확인하는 선언에 그치지 않는 합의를 원한다.

앞서 살펴본 해상에서의 상충하는 규칙은 신뢰할 수 있는 행동강령에 포함될 수 있는 실질적 조치로 통신 규약, 위기 대응 핫라인, 사건 조사 절차 등을 제시했다. 이는 가능한 수단일 뿐, 최종 합의에 포함된다고 확정된 조항은 아니다.

따라서 검증 기준은 두 가지다. 협상단이 문안에 합의할 수 있는지, 그리고 그 문안이 정부와 해상 인력에 실제로 활용할 수 있는 규칙을 제공하는지다. 타결 시한만으로는 두 번째 질문에 답할 수 없다.

해양 권리는 별도의 법적 쟁점

브루나이, 말레이시아, 필리핀, 베트남은 남중국해에서 중국과 중첩되는 영유권 주장을 하고 있다. 필리핀은 자국 서쪽 해역 가운데 배타적경제수역과 대륙붕에 포함되는 지역을 서필리핀해라고 부른다.

UNCLOS는 해양 구역의 법적 틀을 제공한다. 배타적경제수역은 국가의 해안 기선에서 최대 200해리까지 설정할 수 있으며, 수산물과 해양 에너지 등 자원에 대한 주권적 권리를 부여한다. 이런 자원 권리는 해역 전체에 대한 영유권과는 다르며, 국제법에 따라 다른 국가에는 항행권이 보장된다.

필리핀이 제소한 사건의 2016년 중재 판정은 중국의 광범위한 역사적 권리 주장이 UNCLOS가 허용하는 해양 권리를 넘어서는 경우 그 법적 근거를 인정하지 않았다. 또한 필리핀 배타적경제수역 일부에 대한 주권적 권리도 다뤘다. 중국은 이 판정을 받아들이지 않고 있다.

행동강령에 서명하더라도 이 법적 분쟁은 사라지지 않는다. UNCLOS를 명시적으로 언급하라는 마닐라의 요구는 조우에 관한 규칙이 해양 권리의 법적 틀을 대체하는 것이 아니라 현행 국제법에 기반해야 한다는 입장을 반영한다.

호르무즈 해협 차질로 해양 의제의 긴급성 커져

라자로 장관은 남중국해 행동강령 협상을 호르무즈 해협 위기로 드러난 취약성과 연결했다. 2월 이란을 둘러싼 분쟁이 발발한 뒤 해운 차질이 반복됐고, 유가는 배럴당 100달러를 웃도는 수준에서 장기간 유지됐다. 동남아시아 경제권은 분쟁 지역에서 멀리 떨어져 있는데도 그 여파를 겪었다.

6월 22일 인터뷰에서 외교장관 자격으로 발언한 라자로 장관은 이런 경험을 남중국해 합의의 가치와 연결했다.

우리가 이 행동강령을 마련할 수 있다면 전 세계가 환영할 것이라고 생각합니다. 이는 아세안이 세계에 주는 선물입니다.

두 해역의 분쟁과 여건은 서로 다르다. 라자로 장관의 비교는 해상 운송 차질에 따른 경제적 충격에 공동으로 노출된다는 점에 관한 것이지, 남중국해가 같은 위기에 직면했다는 주장은 아니다. 마르코스 대통령도 행동강령을 항행의 자유와 세계 교역의 필요성에 연결했다.

5월 세부에서 열린 아세안 정상회의에서 각국 정상들은 아세안 석유 안보 협정의 비준과 역내 연료 비축, 아세안 전력망 사업의 신속한 추진을 촉구했다. 이러한 구상은 해상 항로의 안전을 지키려는 외교적 노력과 함께 에너지 충격에 대한 역내 취약성에 대응한다.

이행은 아직 마무리되지 않았다. 마르코스 대통령은 연료 비축량을 저장하고 공유하는 방법, 공급 부족 시 우선순위를 정하는 방법 등 미해결 질문이 있다고 인정했다. 6월까지도 라자로 장관은 석유 협정이 필리핀 상원 의제로 올라갔지만 아세안 11개 회원국 전반에서 일정이나 비준 관련 진전이 나오지 않았다고 말했다. 에너지 대응은 행동강령 협상에서도 드러나는 같은 차이를 보여준다. 목표에 합의한다고 해서 운영 세부 사항까지 정해지는 것은 아니다.

마닐라의 외교 접근법, 안보 과제에 직면

협상은 필리핀 정부 내 서로 다른 공개적 접근법과도 맞물려 있다. 5월 싱가포르에서 열린 샹그릴라 대화에서 길베르토 테오도로 주니어 국방장관은 분쟁 해역에서 중국이 보이는 행태를 비판하며, 협상이 분쟁을 해결하기보다는 중국에 전략적 이점을 줄 수 있다고 경고했다.

라자로 장관은 접근법에 차이가 있다는 점을 부인하지 않았다. 그는 외교에 대한 자신의 의지를 외교정책을 총괄하는 대통령의 권한에 근거해 설명했다. 외교장관으로서 자신의 입장을 밝히며 이렇게 말했다.

외교와 대화가 매우 중요하다는 제 입장은 외교정책의 설계자로부터 나온 것입니다. 필리핀공화국 대통령이 외교정책의 설계자입니다,

이러한 입장은 마닐라가 직면한 현실적인 과제를 보여준다. 필리핀은 해상에서 중국의 행동에 대응하고 협상이 실질적인 자제를 이끌어내는지 따져보는 동시에 중국과 규칙을 만들고 있다. 마르코스 대통령이 협상을 계속 지지한다고 해서 합의가 임박했거나 근본적인 분쟁이 해결될 것이라고 주장하는 것은 아니다.

협상이 이어질 경우 싱가포르가 넘겨받을 과제

싱가포르는 2027년 아세안 의장국을 맡을 준비를 하고 있다. 발표된 2027년 의장국 우선 과제는 에너지와 기술 협력을 포함해 역내 경제 통합 강화와 글로벌 파트너십 확대에 초점을 맞춘다. 남중국해 행동강령이 미완성으로 남으면 해양 협상이 계속 과제로 이어질 것이다.

11월 의장국 인계는 지도부 교체를 뜻하는 일정이지, 아세안과 중국 간 협상이 자동으로 끝나는 시점은 아니다. 문안이 준비되지 않으면 싱가포르는 완성된 합의가 아니라 협상 과정을 넘겨받게 된다. 필리핀이 제시한 2026년 12월 목표 이후의 새 시한은 발표되지 않았다.

다음 구체적인 시험대는 11월 마닐라에서 열리는 정상회의다. 필리핀은 이 자리에서 진전을 보여주길 바라지만, 마르코스 대통령은 타결을 약속하지 않았다. 주목할 쟁점은 당사국들이 법적 구속력, 지리적 적용 범위, 2002년 선언과의 관계, 운영 체계에 합의하는지 여부다.

현재로서는 월례 회의와 낙관적인 발언이 정치적 노력이 계속되고 있음을 보여준다. 최종 타협이 이뤄졌다는 뜻은 아니다. 대통령의 신중한 발언은 2026년 내 타결 가능성과 싱가포르 의장국 임기 중 협상이 계속될 가능성을 모두 열어두고 있다.

핵심 내용

• 마르코스 대통령은 11월 아세안 의장국 인계 전 남중국해 행동강령이 완성될지 장담할 수 없다고 밝혔다.
• 필리핀은 여전히 2026년 합의를 추진하고 있으며, 라자로 장관은 12월 타결에 조건부 낙관론을 보였다.
• 아세안과 중국 협상단은 이제 매달 회의를 열고 있다.
• 법적 구속력, 지리적 적용 범위, 2002년 선언과의 관계, 운영 기준은 여전히 미해결 상태다.
• 행동강령은 사건과 오해를 관리하기 위한 것이며, 영유권이나 해양 경계를 정하지는 않는다.
• 아세안 정상들은 11월 마닐라에서 회동하고, 싱가포르는 2027년 의장국을 맡는다.