미얀마의 시민권 제도는 어떻게 로힝야족을 정치 참여에서 배제했나

법으로 약속된 시민권, 현실에서 상실되다

미얀마의 1982년 시민권법에는 로힝야족에게 장기적인 영향을 미친 보호 조항이 있었다. 제6조는 이미 시민으로 인정받은 사람의 시민권을 보장했다. 그러나 1989년 전국적인 신분 확인 절차에서 많은 로힝야족이 신분증을 반납했고, 그 권리를 행사할 수 있게 해줄 새 신분증은 끝내 받지 못했다.

코피 아난 전 유엔 사무총장이 위원장을 맡은 라카인주 자문위원회는 2017년 최종 보고서에서 이 제도의 붕괴를 기록했다. 이는 1948년 독립 이후 투표하고 대표를 선출했던 공동체가 어떻게 2015년 총선에서 대체로 배제됐는지를 설명하는 데 도움이 된다.

호주 내무부 브리핑에 따르면 2014년 당시 로힝야족의 약 90%가 ‘화이트카드’로 알려진 임시 신분증을 보유했다. 이 카드로 2010년 투표는 할 수 있었지만 시민권은 부여되지 않았다. 2015년 카드가 취소되면서 필수 신분증이 사라졌고, 많은 로힝야족이 선거에 참여해 온 근거도 없어졌다.

전 부티다웅 지역구 의원 쉐 마웅은 이 변화를 직접 겪었다. 2010년 당선됐지만 5년 뒤 시민권 문제를 이유로 재선 출마가 금지됐다. 현재 그는 아라칸 로힝야 민족회의 의장이자 아라칸 평화·인권연구소 소장으로 활동하고 있다.

그의 경험은 흔히 따로 논의되는 위기의 두 측면, 즉 법적 인정의 상실과 정치 권력의 상실을 연결한다. 일반 가정의 경우 같은 신분 확인 제도가 학교, 일자리, 이동, 의료 서비스 접근도 좌우한다.

1982년 법 이전부터 좁아진 인정의 범위

미얀마의 초기 시민권 체계는 새 국가의 구성원이 되는 여러 경로를 마련했다. 1948년 연방 시민권법은 혈통과 출생에 따른 권리를 인정했고, 자격을 갖춘 사람이 시민이 되는 절차인 귀화도 허용했다.

엘리자베스 L. 로즈는 시민권의 법제사를 다룬 ‘시민권 연구’ 논문에서 혈통에 따른 시민권과 국내 출생에 따른 시민권을 결합한 초기 제도를 설명한다. 법률상 접근 범위는 넓었지만 행정 실무에서는 그렇게 적용되지 않는 경우가 많았다.

1951년 이후 많은 로힝야족은 다른 버마 국적 인정 주민들과 함께 국민등록증을 받았다. 정부 기관은 카드 소지자를 시민으로 대우했고, 로힝야족은 1950년부터 1962년까지 의회 시기에 선거에 참여했다. 우 누 총리도 1950년대 로힝야족을 토착 민족 공동체로 언급했다.

1962년 군부 쿠데타 이후 제약은 점차 커졌다. 당국은 국민등록증에 ‘소지 자체가 시민권을 반드시 입증하는 것은 아니다’라는 면책 문구를 사용하기 시작했고, 이를 근거로 로힝야족의 지위에 이의를 제기했다. 자녀를 시민으로 인정받기도 어려워졌다.

1978년 나가민 시민권 심사 작전으로 시트웨와 라카인주 북부의 로힝야족은 체포 위협 속에 서류를 제시해야 했다. 호주 정부 브리핑은 약 28만 명이 방글라데시로 피신했으며, 이 중 약 15만 명은 유효한 신분증을 소지했다고 추산한다. 이후 대규모 귀환이 이뤄졌지만, 이전의 법적 지위는 회복되지 않았다.

혈통을 중심으로 구축된 위계

1982년 법은 인정된 국민 민족 집단에 속하는지를 시민권의 핵심 기준으로 삼았다. 정부가 최종적으로 인정한 135개 집단 명단에는 로힝야족이 포함되지 않았다. 해당 범주에 속하지 않는 사람들에게는 혈통과 거주 사실을 입증하는 것이 법적 인정을 받기 위한 까다로운 경로가 됐다.

이 법은 흔히 완전 시민권, 준시민권, 귀화 시민권의 세 범주를 설정한 것으로 설명된다. 로즈는 위계 안에서 출생에 따른 시민권도 별도로 구분해 네 가지 유형을 분석한다. 두 설명 모두 시민권 취득 경로가 불평등하고 지위별로 권리도 다르다는 점을 보여준다.

호주 내무부의 무국적 관련 브리핑은 2021년 6월 2일 기준으로 제6조가 기존 시민권을 보장했다고 설명한다. 또한 요건을 충족한 로힝야족에게 당국이 대체 서류 발급을 거부했고, 때로는 기존 카드를 압수하거나 파기하거나 돌려주지 않았다고 기록한다.

신청자는 출생증명서와 세대 기록, 부모·조부모·증조부모에 관한 정보를 제출해야 할 수 있었다. 따라서 오래된 서류를 잃으면 다음 신청 절차는 더 어려워졌다. 당국은 결정 과정에서 폭넓은 재량권도 행사했다.

로즈는 이로 인해 생긴 상황을 ‘유예된 시민권’이라고 부른다. 개인의 지위가 수년간 미결 상태로 남고 그 결과가 자녀에게까지 이어진다는 뜻이다. 그의 연구는 로힝야족의 경험을 타밀족, 중국계 주민, 구르카족 등 당국이 소속 여부를 거듭 심사하는 다른 소수집단의 더 광범위한 양상 속에서 살펴본다.

화이트카드가 선거의 경계선이 된 과정

당국은 1995년 라카인주의 서류 미비 무슬림과 귀환 난민에게 임시등록증을 발급하기 시작했다. 흔히 화이트카드라고 불린 이 카드의 최종 수령자는 약 70만 명에 달했다. 카드는 합법적 거주와 결혼·여행 허가 신청 등 일상적인 행정 절차에 활용됐다.

화이트카드 소지자는 2008년 헌법 국민투표와 2010년 총선에서 투표할 수 있었다. 2010년 선거 뒤 로힝야족 의원 3명이 연방의회에서 활동했다. 이보다 앞서 1990년에도 로힝야족 후보들이 의회 의석 4석을 얻은 바 있다.

테인 세인 대통령은 2015년 2월 11일 화이트카드 취소를 발표하고, 4월 1일부터 5월 31일까지 반납하도록 했다. 헌법재판소도 임시카드 소지자는 투표할 자격이 없다고 판결했다. 그 결과 라카인주의 무슬림 대다수가 선거권을 잃었다.

2016년 12월까지 로힝야족과 카만 무슬림 약 39만 명이 카드를 반납했다. 많은 사람은 영수증만 받았고, 또 다른 시민권 확인 절차를 밟아야 했다. 일부 가정에서는 세대 명부가 유일하게 남은 신분 증명 자료가 됐다.

아난 위원회는 정치 제도 전반에서 배제가 이뤄졌다고 지적했다. 시민권 요건은 정당의 창당과 지도부 구성, 후보 출마, 공무원 임용에 적용됐다. 2015년 선거 이후 라카인주의 무슬림은 연방과 주 차원 모두에서 대표자를 갖지 못했다.

정치적 배제를 가져온 주요 시점

미얀마의 시민권 위기는 법률과 행정 조치, 선거 결정이 이어지며 전개됐다. 주요 시점은 임시 신분증이 점차 더 안정적인 법적 인정의 자리를 대신해 온 과정을 보여준다.

• 1948년: 독립과 시민권 관련 법률 제정으로 혈통, 출생, 귀화를 통한 시민권 취득 경로가 마련된다.
• 1962년: 군부 통치가 시작되고, 로힝야족의 시민권과 신분 서류에 대한 문제가 점차 커진다.
• 1978년: 나가민 심사 작전으로 방글라데시로 대규모 피난이 발생한다.
• 1982년: 혈통과 인정된 민족 집단을 중심으로 위계를 설정한 새 시민권법이 제정된다.
• 1989년: 시민권 심사 과정에서 오래된 서류를 반납한 많은 로힝야족이 대체 카드를 받지 못한다.
• 1995년: 당국이 라카인주의 서류 미비 무슬림과 귀환 난민에게 화이트카드를 발급하기 시작한다.
• 2010년: 로힝야족이 투표하고 3명이 연방의회에서 활동한다.
• 2015년: 화이트카드가 취소되고 로힝야족 대다수가 투표하거나 공직에 출마할 권리를 잃는다.
• 2017년: 아난 위원회가 시민권법 재검토를 권고하고, 군부의 폭력으로 방글라데시로 대규모 피란이 발생한다.
• 2020년: 로힝야 단체들과 포티파이 라이츠가 11월 8일 선거를 앞두고 난민의 투표권 보장을 요구한다.
• 2021년: 군부가 권력을 장악하며 선거 자격 관련 의혹을 다시 제기한다.

로즈는 2021년 2월 쿠데타 이후 군부 통제 언론이 유권자 35만 명에게 시민권 심사 카드가 없다고 주장했다고 기록한다. 그의 분석에 따르면 장기간 계류되는 신청과 까다로운 서류 요건은 시민권 제도의 지속적인 특징이다.

신분 확인 카드가 신뢰를 얻지 못한 이유

국가신분확인카드(NVC)는 시민권 자체가 아니라 심사 절차에 들어가는 수단이었다. 많은 로힝야족은 이미 보유했다고 믿는 지위를 다시 확인받아야 한다는 이유로 카드 수령을 거부했다.

2014년 7월 시작된 미에본 시범사업은 신청자에게 스스로를 벵골인으로 밝히도록 요구했다. 호주 정부 브리핑에 따르면 2015년 7월까지 초기 신청자 1,280명 중 105명이 완전 시민권을, 459명이 귀화 시민권을 받았다. 최소 14건의 신청은 거부됐다.

아난 위원회는 2016년 중요한 변화가 있었다고 기록했다. NVC 신청 절차가 재개된 뒤에는 민족이나 종교를 공식적으로 밝힐 필요가 없어졌다. 그러나 일부 사례에서 민족 관련 표기가 계속 포함됐다는 민원이 접수됐다. 앞서 벵골인으로 등록하라는 요구가 이미 신뢰를 훼손한 상태였다.

위원회의 라카인주 최종 보고서에 인용된 정부 통계에 따르면 무슬림 약 4,000명과 카만족 9,000명이 시민 또는 귀화 시민으로 인정됐다. 주 내 무국적 무슬림이 약 100만 명으로 추산되는 가운데 4,000명은 약 0.4%에 불과했다. 무슬림 약 1만 명은 NVC를 발급받았다.

포티파이 라이츠가 2019년 발표한 102쪽 분량의 보고서 ‘집단학살의 도구’는 NVC 절차에서 강압이 있었다고 기록했다. 호주 정부 브리핑에 따르면 유엔 특별보고관 토머스 H. 앤드루스도 2021년 3월 시민권은 거의 모든 로힝야족이 취득할 수 없는 상태이며, 높은 비공식 수수료와 부담스러운 증거 제출 요건이 있다고 밝혔다.

서류 분실이 가정에 미치는 영향

세대 명부에는 주민과 주소, 개인 정보가 기록된다. 라카인주 북부에서 당국은 로힝야족 가구를 매년 점검해 왔다. 점검 당시 집에 없으면 명부에서 삭제될 위험이 있으며, 이는 거주 사실을 입증하기 어렵게 하고 이민법 위반 혐의로 체포될 위험을 키운다.

아이들은 태어날 때부터 어려움에 직면한다. 호주 정부 브리핑은 출생증명서 발급 제한과 2016년 1월 도입된 신생아 로힝야족을 세대 명부에 추가하는 까다로운 절차를 설명한다. 부모에게 서류가 없으면 자녀의 기록을 발급받기도 어렵다.

세대 등록은 신분증 발급과 학교 등록, 보건 서비스, 전기·수도 이용, 결혼 허가, 여행 허가에 필요하다. 따라서 명부에 이름이 없으면 한 가정의 여러 생활 영역에 동시에 영향을 줄 수 있다.

아난 위원회는 2017년 약 12만 명이 여전히 국내실향민 캠프에 갇혀 있었으며, 이들 대부분이 외국의 원조에 전적으로 의존한다고 추산했다. 일부는 유효한 시민권 서류를 보유했다. 이동 제한으로 라카인주의 무슬림 상인과 노동자들은 경제 활동에 자유롭게 참여하지 못했다.

위원회는 시민권이나 종교, 민족과 관계없이 교육과 의료, 생계 수단에 접근할 수 있어야 한다고 촉구했다. 또 이동의 자유와 서비스 접근이 직결돼 있다고 지적했다. 학교에 가거나 치료를 받을 허가가 있어도 그곳까지 이동할 수 없다면 실질적인 의미는 제한적이다.

방글라데시 난민들의 투표권 요구

아라칸 로힝야 평화·인권협회는 2020년 5월 3일 미얀마 연방선거관리위원회에 서한을 보내 방글라데시 난민 캠프에서 유권자 등록과 투표를 할 수 있도록 해달라고 요청했다.

7월 2일 선거관리위원회는 해외에 거주하는 미얀마 국민이 11월 8일 선거에 앞서 사전투표를 할 수 있다고 발표했다. 포티파이 라이츠는 기존 신분 기록과 기타 증거를 활용해 로힝야 난민의 선거 참여를 허용하라고 정부에 촉구했다.

포티파이 라이츠의 매슈 스미스 최고경영자는 2020년 7월 호소문에서 투표 전에 제도를 마련할 수 있다고 주장했다.

로힝야족은 과거 선거에서 투표했으며, 11월에도 투표할 권리가 있어야 합니다. 대규모 부재자 투표는 가능합니다. 정부에는 다가오는 선거를 자유롭고 공정하게 치르도록 할 충분한 시간이 있습니다.

포티파이 라이츠는 2004년 아프가니스탄 대선 당시 파키스탄과 이란에 거주하던 아프간 난민 약 85만 명이 투표한 사례를 들었다. 이 단체는 세대 명부와 이전 신분증, 유엔 문서, 증언을 활용해 로힝야족의 선거 참여와 시민권 회복을 뒷받침하자고 제안했다.

이 단체는 2020년 1월부터 6월까지 여성 17명을 포함한 로힝야 난민 29명을 인터뷰했다. 여러 응답자는 NVC 절차가 귀환을 가로막는 장애물이라고 지적했다. 마웅도 출신 40세 여성은 반대 이유를 이렇게 설명했다.

그곳에서 NVC를 받아들이도록 강요받는 한 돌아가지 않겠습니다. NVC를 받아들이면 우리는 방글라데시 사람이 되는 셈입니다.

그의 말은 신원 확인이 미얀마에서의 인정을 회복하기보다 외국인 지위를 공식화할 수 있다는 두려움을 보여준다. 난민들은 귀향의 길뿐 아니라 자국에서 안정적으로 법적 지위를 보장받길 원했다.

시민권과 안보를 함께 다룬 개혁안

국제법률가위원회(ICJ)는 국제사법재판소와는 별개의 법률 단체로, ‘미얀마의 시민권법과 인권: 법 개혁이 시급하고 가능한 이유’라는 브리핑에서 더 광범위한 문제를 살펴봤다. 이 단체는 2014년 인구조사에서 집계된 사람 가운데 25% 이상이 법적 신분을 갖지 못했다고 밝혔다.

ICJ의 시민권 개혁 브리핑은 법률 개정과 정치 참여를 위한 헌법상 보호, 인종·민족 차별을 막기 위한 임시 조치를 제안했다. 2008년 헌법 제347조는 모든 사람에게 법 앞의 평등을 보장하지만, 다른 조항들은 의료와 교육을 포함한 권리를 시민에게만 보장한다.

아난 위원회는 민족과 시민권의 연계를 재검토하고, 시민권 범주 간 차이를 없애며, 무국적 영주민이 시민권을 취득할 방법을 마련하라고 권고했다. 또한 일정이 명확한 투명하고 자발적인 신분 확인 절차를 촉구했다. 이 권고안에는 개혁 완료를 위한 구속력 있는 일정은 제시되지 않았다.

국제법적 대응은 보호의 또 다른 층위를 더했다. 2020년 1월 23일 국제사법재판소는 감비아가 제기한 집단학살 사건에서 잠정조치를 만장일치로 명령했다. 미얀마는 집단학살 행위를 방지하고 증거를 보존하며 이행 상황을 보고해야 했다. 첫 보고는 2020년 5월에 제출하고, 이후 소송이 진행되는 동안 6개월마다 제출하도록 했다.

쉐 마웅은 인도적 지원과 책임 규명, 난민 귀환을 정치적 포용과 함께 추진해야 한다고 주장한다. 그는 차별 없는 시민권 보장과 민간인 안전, 로힝야족의 미래를 결정하는 과정에 이들의 실질적인 참여를 요구한다. 또한 군부와 아라칸군이 서로 싸우고 있지만 두 세력 모두 로힝야족을 배제하는 정책을 펴고 있다고 지적한다.

실질적인 요구 사항은 서로 연결돼 있다. 신뢰할 수 있는 서류와 평등한 시민권, 이동 허가, 서비스 접근, 대표자를 선택할 권리가 모두 필요하다. 그중 하나만 회복하고 나머지를 제한한다면 일상생활의 상당 부분은 여전히 당국의 재량에 좌우될 것이다.

핵심 내용

• 1982년 시민권법 제6조는 기존 시민권을 보장했지만, 신분 확인 절차로 많은 로힝야족이 실질적인 인정을 받지 못했다.
• 화이트카드로 2010년 선거에 참여할 수 있었지만, 카드 취소로 2015년 로힝야족 대다수가 배제됐다.
• 국가신분확인카드는 심사 절차를 시작하게 해줄 뿐 시민권을 보장하지 않았다.
• 신분증과 세대 기록이 없으면 교육, 의료, 취업, 이동이 제한된다.
• 로힝야 난민들은 2020년 선거를 앞두고 방글라데시에서 투표할 방안을 요구했다.
• 법률·자문 기관들은 시민권 개혁과 평등한 서비스 접근, 정치 참여 확대를 제안했다.