필리핀 대법원, 2024·2025년 예산 위헌 판결…2026년 예비비 지출 제한

세 회계연도 예산, 헌법상 한계에 직면

필리핀 대법원은 의회가 4,495억 페소와 179억9,000만 페소를 증액한 2024년 및 2025년 국가예산법을 위헌으로 선언하고, 2026년 예산의 예비비 지출을 규정한 두 조항의 시행을 금지했다.

마르빅 M.V.F. 레오넨 선임 대법관이 작성해 2026년 10월 20일 발표된 이번 판결은 의회가 어느 정도까지 지출을 승인할 수 있는지, 예산이 법률로 확정된 뒤 행정부가 공공 재원의 사용처를 얼마나 자유롭게 정할 수 있는지를 모두 다뤘다.

대법원은 의회가 대통령 권고액을 넘어 총 세출예산을 늘렸다고 판단했다. 2024년에는 특정 재원 조건이 충족될 때만 사용할 수 있는 지출 권한인 비프로그램 예산이 늘었다. 2025년에는 공공사업도로부(DPWH) 특별도로기금이 증액됐다.

판결은 2026년 일반세출법(GAA) 제43장 특별조항 1(a)와 1(b)의 시행도 영구 금지했다. 대법원은 해당 조항이 행정부에 제한 없는 지출 권한을 부여하고, 어떤 지출을 우선할지 정하는 적절한 규칙을 두지 않았다고 판단했다.

2024년 및 2025년 예산에 따라 되돌릴 수 없는 사업의 혜택을 선의로 받은 사람들은 ‘사실상 효력의 원칙’이라는 법 원칙에 따라 제한적인 보호를 받는다. 논란이 된 지출을 책임지는 공직자의 책임 여부는 별도 사안이며, 대법원은 이를 관할 재판기관의 판단에 맡겼다.

위헌 판정을 받은 내용

2024년 일반세출법인 공화국법 11975호는 의회가 비프로그램 예산을 통해 대통령 권고 총 세출액을 사실상 4,495억 페소 늘렸다는 이유로 위헌 판정을 받았다. 세출예산은 특정 목적에 공공 자금을 지출할 수 있도록 하는 법적 승인이다.

2025년 일반세출법인 공화국법 12116호는 의회가 공공사업도로부 특별도로기금에 179억9,000만 페소를 추가해 총 세출액을 대통령 권고액보다 늘렸다는 이유로 위헌 판정을 받았다. 2024년 증액 규모는 해당 도로기금 증액의 약 25배였다.

대법원은 별도로 일부 기관의 일반기금 특별계정에 대한 127억5,000만 페소 증액이 행정법전 제6권 제4장 제25조를 위반했다고 판단했다. 해당 조항은 대통령이 제안한 금액을 넘어 특별 예산 조항의 금액을 늘리는 것을 금지한다.

세 회계연도에는 각각 다른 법적 조치가 적용됐다:

• 2024년: 대법원은 고(故) 에드셀 라그만 하원의원의 청구를 인용하고, 비프로그램 예산 증액에 이의를 제기한 아킬리노 “코코” 피멘텔 3세 전 상원의원 등의 청구는 일부 인용했다.
• 2025년: 대법원은 특별도로기금 증액에 이의를 제기한 필리핀 평화·정의·발전 운동 주식회사 등의 청구를 인용했다.
• 2026년: 대법원은 비프로그램 예산과 관련해 칼루칸시 제2선거구 에드가 에리세 하원의원과 마마양 리버럴 소속 레일라 데 리마 하원의원이 제기한 이의를 일부 인용했다.

예비비 지출에 규칙이 필요한 이유

비프로그램 예산은 특정 조건에 따라 재원이 확보될 경우 정부가 지출할 수 있도록 준비하는 예산이다. 조건에는 세입이 목표치를 초과하거나 외국의 보조금 및 차관을 이용할 수 있게 되는 경우 등이 포함될 수 있다.

반면 프로그램 예산은 예상 재원으로 뒷받침되는 정부의 계획 지출이다. 세입이 예상에 못 미칠 때 이 차이가 중요해진다. 예상 수입 일부가 들어오지 않더라도 정부에는 이행해야 할 계획된 지출이 남기 때문이다.

대법원은 비프로그램 예산도 헌법에 부합하는 예산에 포함될 수 있다고 밝혔다. 판결 설명에서 대법원은 이 예산에 필요한 보호장치를 다음과 같이 제시했다:

비프로그램 예산 자체가 위헌인 것은 아니다. 다만 재정 규율과 투명성, 책임성을 지키려면 이 예산 항목에 명확한 한계와 보호장치가 필요하다.

대법원이 우려한 것은 허술한 조건으로 행정부가 예비비를 지나치게 쉽게 풀어 쓰는 동안 프로그램 예산 사업의 재원이 압박받을 수 있다는 점이다. 판결은 의회가 재원을 사용할 수 있게 되는 상황과 사용을 규율하는 기준을 모두 정하도록 했다.

2024년 예산이 조정된 방식

하원과 상원의 법안 차이를 조정하는 양원합동회의위원회가 2024년 예산안 마련 과정에서 사업·활동·프로젝트를 프로그램 예산에서 비프로그램 예산으로 옮겼다고 대법원은 판단했다.

위원회는 정부 인프라 및 사회 프로그램 지원 강화(SAGIP)와 외국 원조 사업 지원을 위한 배정액도 늘렸다. 계획 지출을 예비비 항목으로 옮기면서 프로그램 예산에 여유가 생긴 것처럼 보이게 해 다른 항목을 증액할 수 있었다.

대법원은 이러한 변경으로 의회가 인위적인 재정 여력을 만들었다고 밝혔다. 실질적으로는 사업을 다른 예산 항목으로 옮겨 계획 지출란이 덜 빽빽해 보이게 했지만, 지출 조건이 충족되면 정부는 여전히 그 사업에 돈을 쓰려는 계획이었다.

이에 따라 공공사업도로부의 기본 인프라 사업, 격차 해소를 위한 지속가능 인프라 사업, 보건부의 빈곤층 의료 지원, 사회복지개발부의 저소득층 지원 프로그램(Ayuda sa Kapos ang Kita Program), 노동고용부의 취약·실직 노동자 생계 지원 프로그램(Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers Program) 등이 증액됐다.

이들 예산은 논란을 인프라, 의료 지원, 소득 지원, 일자리 지원과 연결했다. 대법원은 대통령 권고 총액이 설정한 한도를 변경이 준수했는지 등을 포함해 의회가 지출을 편성하고 승인한 방식에 초점을 맞췄다.

SAGIP가 불법 포괄예산인 이유

2024년과 2025년 비프로그램 예산에 포함된 SAGIP에 대해서는 별도의 위헌 판단이 나왔다. 대법원은 예산이 법률로 확정된 뒤 행정부가 지출 대상을 정하거나 배분할 수 있도록 해 헌법상 의회에 부여된 권한을 행사하게 했다며, 이를 불법 포괄예산이라고 밝혔다.

포괄예산은 법률에서 필요한 지출 결정을 확정하는 대신 넓은 항목 아래 돈을 배정한다. 대법원은 이 사안에서 자금의 사용처를 정하는 결정이 법 제정 이후까지 지나치게 많이 미뤄졌다고 판단했다.

대법원은 논란이 된 예산에서 SAGIP가 어떤 역할을 했는지 다음과 같이 설명했다:

홍수 방지 사업 등 공공사업도로부 인프라 사업을 위한 포괄예산 배정액의 은밀한 보관처.

따라서 대법원의 설명에서 홍수 방지 사업은 구체적인 지출 목적 가운데 하나로 지목됐다. 헌법상 쟁점은 배분 결정을 누가 내렸는지, 행정부가 집행을 시작하기 전에 의회가 충분히 구체적인 법적 권한을 마련했는지였다.

비프로그램 지출의 네 가지 요건

대법원은 비프로그램 예산이 헌법에 부합하기 위한 네 가지 요건을 제시했다. 이 요건은 의회가 예비 지출을 구체적이고 조건부로 정하고 정부의 재정 계획에 부합하도록 해야 한다는 점을 함께 담고 있다.

• 포괄예산 금지: 비프로그램 예산에는 필요한 지출 결정을 미해결 상태로 남기는 광범위한 배정액이 포함돼서는 안 된다.
• 명확히 구분된 재원 조건: 의회는 신규 수입과 조세 외 추가 세입의 사용을 프로그램 지출과 비프로그램 지출에 대해 명확히 구분해야 한다.
• 지출 우선순위: 한 예산 항목에 여러 목적이 있을 경우 무엇을 먼저 지원할지 결정할 수 있도록 의회가 충분한 기준을 정해야 한다.
• 제한적인 예비 역할: 비프로그램 예산은 국가 재정 계획에 부합해야 하며, 특정 조건에 따라 집행되는 제한적인 예산이어야 한다.

두 번째 요건은 프로그램 지출에 우선권을 부여한다. 명확하고 설득력 있는 이유로 비프로그램 예산에 배정할 필요가 인정되지 않는 한, 신규 수입은 일반적으로 계획된 지출에 써야 한다. 대법원은 외국 자금 지원을 받는 사업을 정당화 사유가 될 수 있는 사례로 들었다.

우선순위 규칙은 또 다른 실무적 문제를 다룬다. 여러 목적이 같은 조건부 재원을 놓고 경쟁할 때 행정부에 무제한 재량을 맡기는 대신, 의회가 선택을 이끌 기준을 마련해야 한다.

국가 재정 계획은 정부의 지출 및 재원 조달 계획이다. 예비비 예산이 이 계획에 부합하도록 하면 나머지 예산에 적용되는 것과 같은 재정 제약 아래 두게 된다.

2026년 시행 금지의 범위

2026년 일반세출법 제43장 특별조항 1(a)와 1(b)는 이러한 헌법상 기준을 충족하지 못했다. 대법원은 두 조항이 행정부에 제한 없는 지출 권한을 부여하고, 총 세출예산 한도를 위반했으며, 우선순위 기준이 없고 일부는 금지된 포괄예산으로 운영됐다고 판단했다.

영구 시행 금지는 상원, 하원, 대통령실, 예산관리부 장관 직무대행에 적용된다. 이들은 문제 된 두 조항을 시행할 수 없다.

2026년 예산에 대한 대법원의 조치는 해당 조항에 한정된다. 2024년과 2025년에 대해서는 예산법 자체를 위헌으로 선언했으며, 이미 이뤄진 일부 조치에는 제한적인 보호를 인정했다.

의회는 예산 변경 사유를 밝혀야 한다

양원합동회의위원회는 권한의 범위와 결정을 뒷받침하는 기록을 두고도 심사를 받았다. 대법원은 위원회가 하원안과 상원안 사이에 실제로 존재하는 차이만 조정할 수 있다고 밝혔다.

대법원은 논란이 된 예산 변경을 논의한 기록이 없다고 판단했다. 위원회 보고서는 예산 항목의 증액과 감액 사유를 설명하지 않았고, 위원회는 변경을 뒷받침하는 자료도 제출하지 않았다. 이는 하원과 상원의 규칙에 어긋난다.

공공 자금의 흐름을 파악하려는 독자에게 이런 기록은 의원들이 무엇을 바꾸고 왜 그랬는지 보여준다. 판결은 위원회의 예산 조정 업무에 분명한 한계를 제시한다. 양원 간 이견을 조정하되 각 의회의 규칙에 따라 기록을 남겨야 한다는 것이다.

이미 제공된 혜택은 어떻게 되나

사실상 효력의 원칙은 법률이 위헌 판정을 받기 전에 해당 법에 따라 이뤄진 조치를 다룬다. 대법원은 이 원칙을 2024년 및 2025년 예산에 적용했지만, 선의로 행동한 수혜자에게 혜택이 돌아간 되돌릴 수 없는 사업에 한해 보호를 인정했다.

쉽게 말해 대법원은 이미 효과가 발생해 되돌릴 수 없는 사업이 있고, 수혜자들이 정부 조치를 정당하게 신뢰했을 수 있다는 점을 인정했다. 보호는 이러한 상황에 한정되며 두 예산에 따른 모든 지출에 자동으로 적용되지는 않는다.

대법원은 지출을 승인하거나 집행한 책임자들의 별도 책임에 대해 다음과 같이 설명했다:

관할 재판기관이 해당 인물들이 선의로 행동했다고 명시적으로 판단하지 않는 한, 이 원칙은 작성자와 발의자, 집행자의 형사·민사·행정상 책임을 면제하지 않는다.

따라서 당사자들이 선의로 행동했는지, 책임이 뒤따르는지는 관할 재판기관이 판단해야 한다. 판결 설명은 영향을 받는 모든 지급이나 사업을 특정하지 않았고, 지급 건별 환수 절차도 제시하지 않았다. 수혜자에게 핵심은 선의로 받은 되돌릴 수 없는 사업에 한정해 보호한다는 점이다.

주요 내용

• 대법원은 비프로그램 예산을 4,495억 페소 증액한 것을 이유로 2024년 예산을 위헌으로 선언했다.
• 2025년 예산은 공공사업도로부 특별도로기금을 179억9,000만 페소 증액한 것을 이유로 위헌 판정을 받았다.
• 일부 특별계정에 대한 별도의 127억5,000만 페소 증액은 행정법전을 위반했다.
• 2026년 예산의 비프로그램 예산 관련 두 조항은 영구적으로 시행이 금지됐다.
• 비프로그램 예산은 구체적인 배정, 명확한 집행 조건, 지출 우선순위, 국가 재정 계획과의 부합을 전제로 허용된다.
• 선의로 행동한 사람에게 혜택이 돌아간 되돌릴 수 없는 사업에 대한 보호가 공직자의 책임까지 자동으로 면제하지는 않는다.