마르코스, 대법원 예산 판결 재심 요청…상원, 2027년 지출안 재검토

수십억 페소 예산 증액, 헌법적 심판대에 오르다

페르디난드 마르코스 주니어 대통령 행정부는 의회가 2024년과 2025년 예산법에서 각각 4,495억 페소와 179억9,000만 페소를 증액한 것을 위헌으로 판단하고, 2026년 예산의 예비비 지출을 규정한 조항 두 개도 무효화한 필리핀 대법원 결정에 대해 재심을 요청할 예정이다.

2026년 10월 7일자로 내려져 10월 20일 발표된 이번 결정은 과거 지출을 넘어선다. 의회와 행정부가 미편성 예산을 승인하고 집행할 수 있는 범위에 한계를 설정했다. 미편성 예산은 특정 재원 조건이 충족될 때만 사용할 수 있는 예비 지출 권한이다. 상원의원들은 현재 2027년 7조2,000억 페소 예산안을 심사하면서 이 한계를 적용하고 있다.

클레어 카스트로 대통령궁 공보차관은 10월 21일 법무총장실에 대법원의 판결 재검토를 요청하도록 지시했다고 밝혔다. 행정부는 기존 예산법을 따랐다고 주장하며, 정부의 총수입 징수액과 관련해 대법원이 제시한 요건에 이의를 제기하고 있다.

대법원의 공식 판결 요약에 따르면 예비비 예산은 안전장치를 전제로 헌법상 허용된다. 다수의견은 의회가 대통령이 제안한 지출 한도를 넘어섰으며, 문제가 된 집행 조건이 정부의 재정 계획을 약화했다고 판단했다.

마르빅 M.V.F. 레오넨 수석 부대법관이 121쪽 분량의 판결문을 작성했다. 판결의 실질적 영향은 서로 연결된 세 가지 과제로 나타나고 있다. 영향을 받는 자금을 각 기관이 어떻게 처리할지 정하고, 적절한 절차를 통해 책임 소재를 밝히며, 대법원의 한계 안에서 차기 예산을 편성하는 일이다. 인프라 사업이나 의료 지원, 기타 공공서비스를 기다리는 사람들에게는 이러한 결정에 따라 어떤 사업에 어떤 조건으로 예산이 배정될지가 달라진다.

대법원이 무효화한 내용

2024년 일반세출법인 공화국법 11975호는 의회가 미편성 예산에 4,495억 페소를 더해 총지출 권한을 대통령 제안액보다 높였다는 이유로 위헌 결정이 내려졌다. 대통령은 약 2,819억 페소의 예비비를 제안했지만 의회는 이를 7,314억 페소로 늘렸다.

증액 폭은 약 159%로, 확정된 예비비 예산은 당초 제안액의 약 2.6배에 달했다. 이 수치는 이번 논란이 단순히 예산 항목에 붙은 명칭이 아니라 총지출 한도와 관련된 사안임을 보여준다.

2025년 예산법인 공화국법 12116호는 의회가 공공사업도로부의 특별도로기금에 179억9,000만 페소를 증액한 부분에 대해 위헌 결정을 받았다. 대법원은 또 특정 기관의 일반기금 특별계정에 127억5,000만 페소를 추가한 것이 행정법전 제6권 제4장 제25조를 위반했다고 판단했다. 해당 조항은 특별 조항에서 대통령 제안액을 초과해 증액하는 것을 제한한다.

2026년 예산 제43장 특별조항 1(a)과 1(b)도 별도로 무효화됐다. 대법원은 상원, 하원, 대통령 비서실, 예산 담당 장관 대행이 이 조항들을 시행하지 못하도록 영구 금지했다.

병합 심리된 사건에는 고(故) 에드셀 라그만 전 알바이주 하원의원, 아킬리노 “코코” 피멘텔 3세 전 상원의원, 필리핀 평화·정의·진보 운동, 에드가르 에리세 하원의원, 레일라 데 리마 하원의원이 제기한 청원이 포함됐다. 이들은 예산의 서로 다른 부분과 예산 승인 절차에 이의를 제기했다.

한 가지 세입 초과만으로는 부족한 이유

미편성 예산은 재원 조건이 충족되면 지출할 수 있도록 허용하는 예산이다. 반면 편성 예산은 정부의 정규 지출 계획에 포함된다. 대법원은 헌법 제6조 제25항 1호의 한도가 두 범주를 합친 총액에 적용된다고 판단했다.

논란이 된 2026년 조항은 특정 비조세 수입원의 징수액이 목표치를 초과하거나 당초 재원 추계에 없던 새로운 수입이 발생할 경우 예산을 집행하도록 허용했다. 다수의견은 전체 수입 징수액이 총목표치를 넘어섰는지를 따져야 한다고 봤다.

정부는 한 수입원에서 예상보다 많은 수입을 거두면서 다른 수입원에서는 목표에 미달할 수 있다. 따라서 한 범주의 초과 수입이 발생해도 계획된 지출에 필요한 재원이 여전히 부족할 수 있다. 이 상황에서 예비비를 추가로 집행하면 재정 부족분이 커진다.

대법원은 문제가 된 조건이 미편성 예산을 재정적자를 키우지 않는 수단으로 삼으려는 취지에서 벗어났다고 밝혔다. 재정적자는 정부 지출과 수입의 차이다. 이 부족분을 메우려면 일반적으로 차입을 포함한 재원 조달이 필요하다.

카스트로는 2015년 이후 의회가 법률상 다른 조건을 전제로, 특정 비조세 수입원의 징수액이 목표를 넘으면 예산 집행을 허용해 왔다고 주장했다. 그는 행정부가 그 체계를 따랐으며, 이번 판결로 예비비가 서류상으로는 남았지만 정부 사업에 사용할 수 없게 됐다고 말했다.

아라우요 대 아키노 3세 사건은 이번 이견의 핵심이다. 대법원은 예산 집행 조건을 배척하면서 해당 선례를 인용했다. 카스트로는 아라우요 판결이 이전 예산법을 해석한 것이며, 의회는 헌법의 한계 안에서 그 조건을 변경할 수 있다고 주장했다. 재심 요청은 대법원에 해당 해석을 재검토해 달라고 요구할 예정이다.

예산 항목 전환으로 다른 지출 여력 확보

대법원은 2024년 증액의 원인을 하원과 상원 법안의 차이를 조정하는 양원 합동위원회의 변경에서 찾았다. 합동위원회는 여러 사업·활동·프로젝트를 편성 예산에서 미편성 예산으로 옮겼고, 예비비 항목의 배정액도 늘렸다.

대법원은 이러한 변경으로 정규 예산에 인위적인 여유가 생겨 다른 항목의 배정액이 늘었다고 밝혔다. 대법원이 지목한 항목에는 공공사업 인프라 프로그램, 격차 해소를 위한 지속가능 인프라 사업, 보건부의 의료 지원, 사회복지개발부의 저소득층 지원 프로그램인 아유다 사 카포스 앙 키타 프로그램, 노동고용부의 고용 지원 프로그램 TUPAD가 포함됐다.

정부 인프라 및 사회 프로그램 지원 강화(SAGIP)는 특히 엄격한 심사를 받았다. 2024년과 2025년 예비비 예산에 포함됐다가 2026년에는 빠진 이 프로그램은 예산이 법률로 확정된 뒤 행정부가 사업을 정하고 자금을 배정할 수 있도록 했다. 대법원은 이 방식이 핵심 지출 결정을 의회로부터 넘겨받은 것이라고 판단했다.

대법원은 SAGIP를 금지된 포괄 예산이자 공공사업, 특히 홍수 방지 사업 예산을 숨겨두는 수단으로 규정했다. 포괄 예산은 법률에서 구체적인 용도가 아직 정해지지 않은 자금 묶음을 뜻한다.

논의 과정에서 인용된 수치에 따르면 2024년 SAGIP 배정액 중 집행 승인된 금액은 약 2,000억 페소였으며, 이 가운데 공공사업에 1,559억 페소, 홍수 방지 사업에 858억 페소가 배정됐다. 이 수치를 기준으로 하면 공공사업은 집행 승인액의 약 78%, 홍수 방지 사업은 전체의 약 43%를 차지했다.

배정 승인은 기관이 지출 약정을 맺을 수 있는 권한을 부여한다. 시민들이 예산 배정부터 실제 지급까지 추적할 수 있도록 하려면, 승인된 지출 권한과 이미 체결된 지출 약정, 실제 지급된 금액을 구분해 회계 정보를 공개하는 것이 바람직하다.

기록 부재와 예비비에 대한 새 기준

양원 합동위원회의 기록도 핵심 쟁점이었다. 대법원은 위원회 논의 기록이 없고, 보고서에 예산 증감 사유가 설명되지 않았으며, 변경을 뒷받침하는 문서도 없었다고 밝혔다. 이는 의회 규칙에 어긋난다.

다수의견은 합동위원회 권한이 하원안과 상원안 사이에 실제 이견이 있을 때 발생한다고 밝혔다. 그 이견의 범위가 위원회가 할 수 있는 변경의 범위를 결정한다. 이 판단으로 예산 협상의 마지막 단계가 이번 판결에서 주요 쟁점으로 떠올랐다.

새뮤얼 H. 게얼란 부대법관은 별개의견에서 위원회의 역할을 논하면서 주요 변경 사항의 서면 기록, 공개 회의, 양원이 최종 보고서를 검토할 충분한 시간 등 안전장치를 마련해야 한다고 촉구했다. 그는 위원회의 적절한 기능을 다음과 같이 표현했다.

두 원내교섭단체 사이의 가교

대법원은 향후 미편성 예산에 적용할 요건도 제시했다.

• 포괄 예산 배정을 금지한다.
• 새로운 수입을 편성 지출에 사용할 때와 예비비 지출에 사용할 때를 구분하는 명확한 규칙을 마련한다.
• 새로운 재원은 편성 지출에 우선 사용한다는 원칙을 두고, 외국 재원이 뒷받침하는 사업처럼 예외를 적용할 경우 명확하고 설득력 있는 사유를 제시한다.
• 여러 용도가 승인된 경우 어떤 용도를 우선할지 결정할 충분한 기준을 마련한다.
• 국가 재정 프로그램과 예비비의 제한적·조건부 성격에 부합하도록 한다.

따라서 의회는 어떤 지출을 승인할지뿐 아니라 서로 경쟁하는 용도의 우선순위도 정해야 한다. 예산을 집행하는 기관은 법률이 정한 재원 조건에 따라 그 결정을 적용해야 한다.

대법관들의 이견

여러 대법관은 미편성 예산이 헌법상 허용될 수 있다는 점에는 동의했지만, 그 한계를 두고 의견이 갈렸다. 알렉산더 G. 게스문도 대법원장은 특히 위기 상황에서 미편성 예산이 유용한 재량을 제공할 수 있다고 봤다. 다만 국가 재정 프로그램 안에서 제한된 예비 권한으로 유지돼야 한다는 조건을 달았다.

로딜 V. 살라메다와 조셉 Y. 로페스 부대법관은 대통령의 지출 한도를 조건부 예산에도 정규 지출과 동일한 방식으로 적용하는 데 반대했다. 이들의 견해를 따르면 의회는 다수의견이 허용한 것보다 더 큰 폭으로 예비비를 늘릴 수 있다.

라몬 폴 L. 에르난도와 안토니오 T. 코 주니어 부대법관은 제도 자체에 더 엄격한 입장을 취했다. 에르난도는 특정 재원이 명시되지 않았다는 점을 지적하며 추가 수입이 생기면 특별세출법을 마련하는 방안을 선호했다. 코는 예산 확정 후 필수 사업과 재원 관련 결정을 내리는 데 반대했다.

다른 이견은 과거 지출의 처리와 입법 절차에 관한 것이었다. 에이미 C. 라사로하비에르 부대법관은 기완료 거래 보호 원칙의 적용 방식을 결정하기 전에 전체 회계 내역을 파악해야 한다고 봤다. 알프레도 벤저민 S. 카기오아 부대법관은 포괄 예산이 선심성 지역구 예산으로 기능하지 않는다면 일부는 허용될 수 있다고 판단했다. 현재 심사를 받고 있는 판결을 규율하는 것은 다수의견이 제시한 안전장치다.

과거 수혜자와 공직자에게는 서로 다른 법적 기준

대법원은 영향을 받은 2024년과 2025년 예산에 법률행위의 사실상 유효성 원칙을 적용했다. 쉽게 말해, 법률이 위헌으로 선언되기 전에 사람들이 선의로 이를 신뢰해 행동했다면 그 법률에 따른 일부 결과를 유지할 수 있다는 원칙이다.

보호 대상은 수혜자가 선의로 행동한 되돌릴 수 없는 사업에 한정된다. 법률안을 작성·발의·집행한 이들의 책임은 형사·민사·행정 절차를 통해 판단해야 하며, 선의 여부도 해당 절차를 담당하는 재판기관이 명시적으로 결정해야 한다.

카스트로는 마르코스가 당시 시행 중이던 예산 절차를 따른 데 대해 법률이나 헌법 조항을 위반하지 않았다고 주장했다. 그는 대통령에게 책임이 있다고 보지 않으며 지출 내역을 공개하겠다고 밝혔다. 대법원은 이와 별개로 2024년 예산안에 대한 대통령의 긴급 인증은 유지해, 해당 절차에 대한 이의 제기는 받아들이지 않았다.

하원 소수당 부대표 안토니오 티니오는 옴부즈만실과 감사위원회에 예산 작성자들의 책임을 묻는 방안을 검토하라고 촉구했다. 사라 두테르테 부통령은 마르코스와 의회가 법률을 승인한 데 대해 책임을 져야 한다고 요구했고, 데 리마는 형사·행정 사건으로 이어질 수 있다고 말했다. 이 발언은 책임을 묻자는 요구를 나타낸다. 법적 책임은 관련 절차에서 결정될 예정이다.

집행을 기다리는 예산은 어떻게 되나?

정부감시단체 컨비너 겸 디렉터 조이 아세론은 2024년 4,495억 페소 증액분과 2025년 179억9,000만 페소 증액분 가운데 아직 집행되지 않았거나 사용되지 않은 부분을 행정부가 확보해야 한다고 촉구했다. 그는 가용 재원을 기본 서비스나 인플레이션·유가 상승 대응책에 투입하는 방안을 제안하고, 공공 재정 관리에 대한 시민사회의 감시를 요구했다.

판필로 락손 상원의원은 이미 회계연도가 끝난 기간의 미사용 예산은 더 이상 집행할 수 없을 수 있다고 말했다. 예산관리부는 다음 조치를 결정하기 전에 법무총장실 및 다른 행정부 기관과 함께 판결을 검토하고 있다고 밝혔다.

카스트로는 판결이 재검토 대상인 동안 2026년 예산에 따른 지출은 계획대로 이어지고 있다고 설명했지만, 대통령궁이 영향을 받는 예산을 집행할지 중단할지 아직 결정하지 않았다고도 말했다. 이에 따라 관련 기관과 수혜자들은 해당 예산 집행에 대한 정부의 최종 입장을 기다리고 있다.

카밀 팅 대법원 대변인은 통지를 받은 날부터 15일 이내에 재심 신청을 할 수 있다고 밝혔다. 당장 이어질 절차는 다음과 같다.

• 2026년 10월 7일: 대법원이 판결과 별개의견에 날짜를 기재했다.
• 10월 20일: 대법원이 판결을 공개 발표했다.
• 10월 21일: 대통령궁이 재심 요청 계획을 발표했고 예산관리부가 판결 검토를 확인했다.
• 통지 후 15일 이내: 정부가 재심을 요청할 수 있다.

다음 시험대에 오른 2027년 예산

상원은 하원이 제안한 7조2,000억 페소 규모의 2027년 예산안을 심사하고 있다. 하원의원들이 대통령의 국가세출계획에서 2,060억 페소를 재배정했다는 의혹도 제기됐다. 상원 재정위원장 조지프 빅터 에헤르시토는 외국 재원이 뒷받침하는 사업, 철도, 예방의료 관련 예산 삭감과 홍수 방지 및 의료 지원 예산 증액을 지적했다.

락손은 17개 지역 각각에 대피소 예산 1억8,000만 페소를 일률적으로 배정한 데 의문을 제기했다. 이를 모두 합하면 30억6,000만 페소다. 그는 세부 자료를 요구했으며, 상원이 대폭 삭감된 예산을 복원하고 하원의 재배정을 되돌릴 수도 있다고 말했다.

비센테 소토 3세 상원 임시의장은 양원 합동 심의를 생중계하는 등 2026년 예산에 적용한 투명성 조치를 약속했다. 에헤르시토는 양원이 2026년 미편성 예산을 대통령 제안액보다 늘리지 않았다고 밝혔다. 해당 연도 예산의 집행 조항이 대법원에서 무효화된 만큼 의원들은 재원 조건, 지출 우선순위, 사업 세부 내용도 검토해야 한다.

에헤르시토는 과거 관행을 반복하지 않겠다고 약속했다. 카스트로는 의회에 위법 조항 없이 행정부 예산안을 승인하라고 촉구했고, 아세론은 양원이 2027년 예산을 판결에 맞게 조정해야 한다고 요구했다. 차기 예산법은 이러한 약속이 집행 가능한 한계와 예산 배정 변경 내역을 공개하는 기록으로 이어질지 시험하게 된다.

핵심 내용

• 마르코스 행정부는 법무총장실을 통해 재심을 요청할 예정이다.
• 대법원은 2024년 4,495억 페소와 2025년 179억9,000만 페소의 의회 증액이 대통령 권고 지출 한도를 위반했다고 판단했다.
• 2026년 예비비 집행을 규정한 조항 두 개가 무효화됐다.
• 다수의견에 따르면 미편성 예산은 허용되지만 재원 안전장치와 명확한 우선순위를 갖춰야 하며 포괄 예산은 금지된다.
• 되돌릴 수 없는 사업에 대한 보호는 수혜자의 선의 여부에 달려 있으며, 공직자의 책임은 별도의 법적 절차에서 판단된다.
• 상원은 대법원의 한계에 따라 2027년 7조2,000억 페소 예산안을 심사하고 있다.