유엔 손실·피해 기금, 네팔에 2,160만 달러 잠정 배정…집행은 승인 대기

첫 지원금 배정…추가 승인 절차 남아

유엔 손실·피해 대응 기금은 2026년 10월 22일 네팔에 2,160만 달러를 잠정 배정했다. 8월 26일 보테코시강과 트리슐리강 수계에서 발생한 파괴적인 홍수에 따른 조치다. 지원금 2,000만 달러와 감독·관리 비용 160만 달러로 구성되며, 총액은 네팔 루피로 약 32억6,000만 루피다.

이번 결정은 재난 발생 57일 만에 열린 기금의 첫 특별 이사회 회의에서 나왔다. 2022년과 2023년 유엔 기후 협상을 통해 기금이 설립된 이후 특정 국가에 자금을 배정한 것은 이번이 처음이다.

네팔은 이제 지원금을 어디에 사용할지, 피해 지역사회에 어떤 혜택을 제공할지, 어느 기관이 관리할지를 설명하는 공식 제안서를 제출해야 한다. 기금 이사회가 이를 승인해야 집행 절차가 진행될 수 있다. 네팔이 실제로 자금을 받게 될 구체적인 날짜는 정해지지 않았다.

지원 용도의 2,000만 달러는 정부가 추산한 47억8,000만 달러의 복구·재건 필요액 가운데 약 0.42%에 해당한다. 재건 비용의 거의 전부를 다른 경로로 조달해야 한다는 뜻이다.

기금 공동의장인 도미니카공화국의 카밀라 미네르바 로드리게스 타바레스는 화상 회의에서 합의가 이뤄진 뒤 결정을 발표했다:

이의가 없으므로 이 결정은 채택됐습니다.

주택과 학교, 도로, 생계를 잃은 가족들에게 당면한 과제는 재정 지원 약속을 승인된 사업으로 구체화하는 것이다. 기금 차원에서는 네팔에 적용된 예외적 절차가 향후 재난에 더 신속히 대응하는 방안을 마련하는 데 도움이 될지가 더 큰 과제다.

홍수가 남긴 피해

재난은 네팔과 중국 국경 인근 라수와 지역의 랑탕리룽 일대에서 대규모 암석과 빙하 얼음이 무너지며 시작됐다. 물과 얼음, 암석, 잔해가 보테코시강과 트리슐리강 수계를 따라 쏟아져 라수와와 누와코트 지역사회에 막대한 피해를 입혔다.

네팔 농업·산림·환경부는 사망자가 1,500명을 넘고 실종자는 5,000명 이상이며, 약 1만5,000가구에 걸쳐 6만 명 이상이 직접 피해를 입었다고 밝혔다. 유엔 프로젝트 서비스 사무소(UNOPS) 사무총장 호르헤 모레이라 다 실바의 브리핑에 따르면 피해 인구는 아동 3만 명 이상을 포함해 약 10만 명이며, 실종자는 5,600명이다. 별도로 발표된 집계에서는 사망자가 2,000명을 넘었다.

모레이라 다 실바 사무총장은 네팔에서 UNOPS 팀과 함께 현장을 둘러본 뒤 피해 상황을 설명했다. 생존자들은 높이 100m가 넘는 파도가 시속 180km로 이동하며 계곡 60km 구간을 파괴했다고 전했다.

그는 피해 규모를 다음과 같이 설명했다:

이는 일반적인 홍수가 아닙니다.

브리핑에 따르면 붕괴된 교량은 100개가 넘고, 수력발전 댐 13곳과 학교 23곳이 파괴됐다. 과거 주택과 도로, 학교, 강이 있던 곳은 잔해와 퇴적물 약 220만 톤으로 뒤덮였다.

교량이 사라지면서 일상적인 이동도 크게 달라졌다. 모레이라 다 실바는 과거 걸어서 몇 분이면 가던 거리가 이제는 12시간이나 걸릴 수 있다고 말했다. 따라서 교통망 복구는 단순한 이동 문제를 넘어 교실과 의료 서비스, 시장, 재건 자재에 대한 접근을 좌우한다.

네팔이 예외적 심의를 얻은 과정

스와르님 와글레 재무장관과 기타 초드하리 농업·산림·환경장관은 홍수 발생 닷새 뒤인 8월 31일 공동으로 기금에 서한을 보내 긴급 지원을 요청했다. 네팔은 서한에서 2,000만 달러라는 구체적인 배정액을 요구하지 않았다. 해당 금액은 기금의 초기 지원 프로그램 한도 내에서 결정됐다.

최빈개도국과 아프리카 국가, 아시아·태평양 국가를 대표하는 이사회 위원 14명이 긴급 회의 요청을 지지했다. 라틴아메리카와 카리브해, 군소도서개도국 대표들도 신속한 대응을 지지했다. 이후 공식·비공식 논의가 여러 차례 이어졌다.

주요 일정을 보면 네팔의 요청이 재난 대응에서 기금의 의사결정 절차로 넘어간 과정이 드러난다:

• 2026년 8월 26일: 랑탕리룽 일대에서 붕괴가 발생해 파괴적인 홍수가 촉발됐다.
• 8월 31일: 와글레 장관과 초드하리 장관이 긴급 지원을 요청하는 공동 서한을 보냈다.
• 10월 22일: 이사회가 2,160만 달러를 잠정 배정하고 통상적인 신청 기간이 지난 뒤에도 네팔이 공식 제안서를 제출할 수 있도록 했다.
• 12월: 이사회는 필리핀에서 열리는 회의에서 첫 사업들을 심의하고 장기 운영 모델을 논의할 예정이다.

네팔 재무장관 와글레는 공동 서한에 대한 대응을 환영했다:

우리 서한에 대응해 긴급 회의를 열고 무상 지원금 2,000만 달러를 약속한 것은 매우 반가운 일입니다.

네팔이 다음으로 제출할 내용

네팔은 기금 초기 지원 단계의 운영 규칙인 바베이도스 이행 방식에 따라 제안서를 마련할 예정이다. 예외적 결정으로 정규 제출 기간이 끝난 뒤에도 해당 절차에 참여할 수 있게 됐다.

제안서는 구호와 복구, 재건이라는 포괄적 목표를 이사회가 심의할 수 있는 사업 계획으로 구체화해야 한다. 네팔은 재원을 투입할 사업, 수혜 지역사회, 자금 관리 기관을 명시해야 한다.

네팔 농업·산림·환경부 대변인이자 기금 이사회 교체위원인 마헤슈워르 다칼은 다음 절차를 설명했다:

손실·피해 기금 사무국이 제시한 지침과 절차에 따라 네팔은 기후 관련 재난으로 발생한 손실과 피해에 대응하는 사업 제안서를 마련해 제출할 것입니다.

추가 배정된 160만 달러는 감독과 관리, 관련 업무에 쓰일 예정이다. 피해 지역 지원 용도로 잠정 배정된 금액은 2,000만 달러로, 개별 신청의 현행 상한액이다.

다칼은 이사회가 내린 결정을 피해자들의 고통과 존엄성을 인정한 것으로 설명했다. 정부가 이제 그 인정을 복구 사업을 위한 재원으로 연결하려면 제안서를 완성해야 한다.

지원금으로 충당할 수 있는 범위

네팔의 예비 평가에 따르면 물적 피해는 약 18억 달러, 경제적 손실은 8억8,300만 달러다. 물적 피해에는 건물과 교량, 전력 기반시설 등의 자산 피해가 포함된다. 경제적 손실은 해당 자산이 기능을 멈추면서 중단된 소득과 생산을 의미한다.

두 항목을 합하면 약 26억8,000만 달러다. 2,000만 달러 지원금은 이 금액의 약 0.75%로, 반올림한 27억 달러 추산액을 기준으로 흔히 약 0.7%로 표현된다.

복구·재건에는 더 많은 비용이 들 것으로 예상된다. 약 47억8,000만 달러, 즉 네팔 루피 7,230억 루피가 필요하다. 이 금액을 기준으로 보면 2,000만 달러는 약 0.42%다. 두 비율은 서로 다른 질문에 답한다. 하나는 피해와 경제활동 손실에 대한 비율이고, 다른 하나는 복구 비용에 대한 비율이다.

정부의 초기 추산에 따르면 첫 6개월간 긴급 구호와 재건에 5,767만 달러가 필요하고, 장기 재건에는 약 47억1,000만 달러가 추가로 필요하다. 잠정 배정된 2,000만 달러를 전액 긴급 수요에 투입한다면 초기 필요액의 약 35%에 해당하지만, 네팔의 사업 계획은 아직 지출 우선순위를 정하지 않았다.

네팔은 유엔과 다자개발은행의 지원을 받아 복구 계획을 마련하는 한편, 경제적 손실과 기타 피해 규모를 계속 평가하고 있다. 모레이라 다 실바는 복구에 필요한 비용이 네팔 국내총생산, 즉 연간 경제 생산액의 약 10%에 달한다고 말했다.

이사회에서 선례를 둘러싼 논쟁이 나온 이유

이사회 위원들은 네팔 지원 결정에 만장일치로 찬성했지만, 다른 국가에 적용될 의미를 두고는 의견이 엇갈렸다. 독일과 체코는 이번 절차를 선례로 취급하는 데 반대했다. 일본은 지원이 확립된 규칙과 절차를 따라야 한다고 강조했다.

선진국 대표 4명과 개발도상국 대표 4명 등 8명이 합의를 이끌어냈다. 파키스탄 이사회 대표 알리 타우키르 셰이크는 이번 절차를 네팔에 한해 단 한 번 이용할 수 있는 창구라고 설명했다. 이는 개발도상국들이 원했던 범위보다 제한적이다.

체코와 유럽연합을 대표해 이사회에 참석한 얀 두시크는 이번 조치가 예외적인 성격을 유지하면서도 향후 논의에 참고가 될 수 있다고 말했다:

한편으로는 선례가 아니지만, 다른 한편으로는 기금의 장기 모델을 개발하는 데 참고가 될 수 있습니다.

셰이크는 더 빠른 지원금 지급 방안을 논의할 때 네팔의 경험을 참고하자고 촉구했다:

배움의 가능성에 경계를 긋지 말아 주십시오.

에콰도르의 월터 슐트도 교훈을 제한 없이 검토하는 데 지지를 표했다. 이번 결정은 사무국에 네팔의 경험을 검토하도록 했으며, 신속 지원을 위한 상설 제도 설계는 향후 이사회 논의 과제로 남아 있다.

재원보다 훨씬 많은 지원 요청에 직면한 기금

기금의 초기 지원 프로그램 예산은 3억4,200만 달러다. 6월 29일까지 119개국과 관련된 신청 176건이 접수됐으며, 요청액은 약 28억 달러에 달했다. 이는 프로그램 예산의 8배를 넘는다.

선진국들은 기금에 8억2,200만 달러를 약속했고, 실제로 들어온 기여금은 6억2,968만 달러다. 차액은 1억9,232만 달러로, 약속된 금액의 23%가량이 아직 입금되지 않았다는 뜻이다. 네팔 지원 결정 당시 기금은 아직 어떤 자금도 지급하지 않았다.

기여 약속액과 실제 납입액, 프로그램 배정액은 재원 조달의 서로 다른 단계를 가리킨다. 기여 약속액은 국가가 내기로 한 금액이고, 실제 납입액은 기금이 받은 돈이다. 프로그램 배정액은 특정 지원 회차나 목적을 위해 따로 책정한 금액이다.

기후행동네트워크 인터내셔널 사무총장 타스님 에솝은 각국 정부에 약속을 실제 재원으로 전환하라고 촉구했다:

문서상 약속만으로는 집을 재건하거나 삶을 회복할 수 없습니다. 약속한 지원금을 긴급히 실제 재원으로 전환하고, 이번 위기가 요구하는 규모에 맞게 기금 재원을 확충해야 합니다.

필 더 펀드 캠페인의 국제 공동조정자이자 사타트 삼파다 기후재단 창립 이사인 하르지트 싱은 예외적 협상을 반복하는 대신 상설 제도를 마련해야 한다고 촉구했다:

몇 달이 아니라 며칠 안에 지원이 이뤄지는 상설 신속 대응 체계를 마련해야 합니다.

다른 지원과 기후의 연관성

유엔과 인도주의 지원 단체들은 재난 발생 후 4,960만 달러 규모의 긴급 지원을 호소했다. 모레이라 다 실바는 이후 5,000만 달러로 반올림한 이 지원 요청에서 2,450만 달러를 모금했다고 밝혔다. 목표액의 약 절반이다. 미국은 9월 홍수 복구 지원금 3,100만 달러를 추가로 발표했다.

이러한 지원은 네팔의 훨씬 큰 재건 수요와 함께 긴급한 필요에 대응한다. 정부는 개발 파트너와 기업, 기타 기관에 지원을 요청했으며 공여 약정 회의도 계획하고 있다.

재난과 관련해 인용된 과학 연구들은 기온 상승이 산악 재해 위험을 높일 수 있는 여러 경로를 설명한다. 기온 상승은 빙하 손실을 가속하고 암석 균열에 갇힌 얼음을 녹여 사면을 약화한다. 암석과 얼음이 물속으로 무너지거나 빙하 위로 떨어지면, 뒤따르는 급류가 많은 양의 잔해를 하류로 실어 나를 수 있다.

세계기상귀속연구(World Weather Attribution)가 9월 발표한 평가에서는 기후변화가 주요 기여 요인으로 지목됐다. 실제 재난으로 이어진 물리적 과정에는 사면 붕괴와 빙하 상태, 계곡을 따라 이동한 물과 잔해 등 여러 요인이 연계돼 있었다.

모레이라 다 실바는 네팔의 전 세계 온실가스 배출 비중이 약 0.08%라는 점을 언급하며 복구를 위한 국제 지원이 필요하다고 주장했다. 그는 조기경보 시스템과 기후 위험을 견딜 수 있는 기반시설, 더 안전한 국토 계획에 대한 투자를 촉구했다.

앞으로 남은 결정

12월 필리핀에서 열리는 이사회 회의에서는 첫 사업 승인을 심의하고 재난 발생 후 지원금을 얼마나 신속히 지급할 수 있을지 등을 포함한 기금의 장기 운영 모델을 논의할 예정이다. 네팔의 사례는 이사회가 검토할 구체적인 사례가 될 것이다. 긴급 요청과 예외적 회의, 그리고 사업 제안서 제출이 필요한 잠정 배정으로 이어진 과정이다.

기금의 제11차 이사회 회의는 2027년 3월 카트만두에서도 열릴 예정이다. 네팔 정부 부처는 3월 17일부터 19일까지로 발표했지만, 다른 공개 일정에는 3월 9일부터 19일까지로 나와 있다. 정부 부처가 발표한 일정은 회의 기간을 더 짧게 제시한다.

인도의 전직 기후협상가이자 국제태양광동맹 전 사무총장인 아제이 마투르는 운영상 진전을 환영하면서도 더 신속한 지원을 촉구했다. 최빈개도국의 기후 재정 협상 대표인 라주 체트리는 이번 합의가 각국이 긴급한 필요에 효과적으로 합의할 수 있음을 보여준다고 평가했다.

네팔의 다음 구체적 이정표는 사업 제안서를 제출하고 승인받는 것이다. 이사회는 12월 논의에서 향후 재난 대응이 또 다른 예외적 협상에 의존하지 않고 확립된 신속 절차를 통해 이뤄질 수 있을지 다룰 예정이다.

핵심 내용

• 기금은 10월 22일 네팔에 2,160만 달러를 잠정 배정했다. 지원금 2,000만 달러와 감독 비용 160만 달러가 포함된다.
• 네팔은 공식 사업 제안서를 제출하고 이사회 승인을 받아야 자금 집행 절차를 진행할 수 있다.
• 2,000만 달러는 네팔의 복구·재건 필요액으로 추산된 47억8,000만 달러의 약 0.42%다.
• 8월 26일 발생한 홍수로 주택과 교량, 학교, 의료시설, 수력발전 기반시설이 파괴됐다.
• 기금의 초기 지원 프로그램 예산은 3억4,200만 달러지만, 신청액은 약 28억 달러에 달한다.
• 이사회는 12월 필리핀에서 신속한 자금 지급을 포함한 장기 운영 모델을 논의할 예정이다.