네팔, 달리트 가구 924곳에만 토지 제공…정부, 2년 새 기한 설정

신청 가구 10만3,140곳 중 924곳에 토지 제공

네팔 정부가 니스칼 라이 네팔의회 의원에게 제출한 서면 답변에 따르면, 토지를 신청한 무토지 달리트 가구 10만3,140곳 가운데 924곳에 토지를 제공했다. 헌법이 무토지 달리트에게 토지를 약속한 지 11년이 지났지만, 보호를 신청한 가구 100곳 중 1곳도 채 혜택을 받지 못했다.

토지관리·협동조합·연방사무·일반행정부는 토지를 받은 가구의 비율이 약 0.895%라고 밝혔다. 신청 가구 가운데 토지를 받은 것으로 기록된 집단에 포함되지 않은 가구는 10만2,216곳이다. 다만 자격이 확정되려면 신청 내용을 검증해야 한다.

2026년 10월 13일 공포된 정부 조례는 새로운 기한을 제시한다. 관련 조항이 발효된 날부터 2년 안에 자격을 갖춘 무토지 달리트에게 토지를 제공해야 한다. 정부가 토지를 제공할 수 없다면 매입 보조금을 지급해야 한다.

소유권 증서를 기다리는 가구에 토지는 거주 공간이자 생계 수단이며 자녀에게 물려줄 자산이다. 정착지가 철거된 가구에는 당장의 필요가 더 절박하다. 강제 이주를 당한 일부 주민은 카스트 차별 때문에 방 한 칸도 빌리지 못해 일자리를 잃고 자녀의 학교생활도 중단됐다고 말한다.

정부는 정치적으로 임명하던 기존 위원회를 폐지하고, 최고행정관이 이끄는 지역 위원회로 대체했다. 위원회는 신청을 검증된 권리 주장으로 전환하고 합법적으로 분배할 수 있는 토지를 찾아야 한다. 최근 일부 지역에서 소유권 증서가 발급되며 절차가 진행되고 있지만, 전국 통계는 헌법상 약속과 실제 이행 사이의 격차를 보여준다.

헌법이 약속한 내용

네팔은 2015년 9월 20일 헌법을 채택했다. 제40조는 법률에 따라 국가가 무토지 달리트에게 한 차례 토지를 제공하도록 규정한다. 별도 조항은 집이 없는 달리트에게 주거 대책을 마련하도록 하고 있다.

달리트는 역사적으로 카스트에 따른 배제와 불가촉천민 차별을 겪어온 공동체다. 제40조는 국가기관 참여, 대표성과 고용을 위한 특별 조치, 장학금을 포함한 무상교육, 고등교육·보건·사회보장 관련 보호도 약속한다.

헌법은 기본권을 이행하기 위한 법률을 3년 안에 제정하도록 해 2018년 9월을 기한으로 정했다. 헌법 채택 11년이 지난 지금도 달리트 권리를 온전히 보장하는 데 필요한 연방 법률은 제정되지 않았다. 현행 토지법에는 토지 분배 절차가 마련돼 있지만, 헌법상 보호 조치 전반은 여전히 미완성 상태다.

주요 경과를 보면 이 약속이 얼마나 오래 미뤄져 왔는지 알 수 있다.

• 2015년 9월 20일: 네팔, 토지와 주거를 보장하는 제40조를 포함한 헌법 채택.
• 2018년 9월: 기본권 이행 법률 제정에 관한 헌법상 기한 만료.
• 2020년 초: 무토지 가구에 소유권 증서를 발급하기 위한 토지문제해결위원회 구성.
• 2026년 10월 13일: 토지 분배 또는 보조금 지급에 2년의 새 기한을 둔 정부 조례 공포.
• 2026년 10월 16일: 3개 지역에서 무토지 달리트 가구 15곳을 포함한 57가구에 소유권 증서 발급.

새 조례의 시행 방식

조례는 토지법(2021년), 토지수입법(2034년), 토지이용법(2076년), 구티공사법(2033년), 토지측량법(2019년) 등 5개 법률을 개정한다. 연도는 네팔의 비크람 삼바트력을 따른다.

토지법 제52A조 개정안은 해당 조항 발효 후 2년 안에 정부가 무토지 달리트에게 한 차례 토지를 제공하도록 한다. 토지를 제공할 수 없으면 토지 매입 보조금이 대안이 된다. 부처는 신청을 확인한 뒤 자격을 갖춘 가구에 이용 가능한 공공 토지를 배정하고, 필요한 경우 다른 유휴지도 배정할 예정이라고 밝혔다.

조례는 토지의 위치를 확인하고 수혜자를 선정하며 사업 재원을 마련하는 구체적인 절차를 정하지 않았다. 보조금 액수도 추후 규정하도록 했다. 따라서 가구들은 어떤 지원을 받을 수 있는지, 어떻게 신청해야 하는지에 관한 실무 지침을 기다려야 한다.

보조금 방안은 정부가 토지를 찾지 못했을 때 제공할 수 있는 대안을 바꾼다. 보조금의 실효성은 적절한 토지를 살 수 있을 만큼 액수가 충분한지, 가구가 실제 매입을 완료할 수 있는지에 달려 있다. 자금을 약속하는 것과 토지 이전을 완료하는 것은 영구적인 주거지를 확보하기 위한 서로 다른 단계다.

이미 점유한 토지를 받을 수 있는 사람은?

조례는 특정 토지에 이미 거주하는 가구도 다룬다. 무토지 달리트, 그 밖의 무토지 점유자, 비공식 정착민을 대상으로 하지만, 각 범주의 자격 요건은 서로 다르다. 새 정착지가 필요한 신청자가 있는가 하면, 이미 점유하거나 경작하는 토지에 대한 법적 권리를 인정받으려는 신청자도 있다.

일부 토지 배정에는 장기간 점유가 조건으로 포함된다. 조항은 최소 10년간의 경작 또는 점유를 언급한다. 비공식 정착민의 자격 기간을 계산할 기준일로는 네팔력 2066년 마그 28일을 제시한다.

최초 측량 당시 목초지, 장터, 선착장 또는 시장으로 기록된 일부 토지도 대상이 될 수 있다. 해당 토지가 기록된 용도로 더는 쓰이지 않고, 적용 기준일 이전부터 점유가 시작됐다는 점을 지방 행정부가 구체적으로 확인해야 한다.

강이나 호숫가, 도로 구역 또는 그 밖의 위험 지역에 사는 가구에는 다른 곳에 거처를 마련해줘야 한다. 이 가구들은 현재 거주지의 소유권을 받는 대신 이주 대상이 된다. 따라서 지방정부의 토지 이용 및 안전 관련 결정에 따라 가구들이 최종적으로 정착할 장소가 달라진다.

증서 발급 57가구 중 달리트 가구 15곳

토지문제해결위원회는 2026년 10월 16일 치트완, 자파, 루판데히 지역에서 57가구에 소유권 증서를 발급했다. 수혜자 가운데 무토지 달리트 가구는 15곳으로 전체의 약 26%였다.

치트완 이차차카마나 농촌자치단체 7번 구역에서는 무토지 달리트 가구 1곳과 무토지 점유자 가구 32곳에 증서가 발급됐다. 루판데히 가이다하와 농촌자치단체 8번과 9번 구역에서는 무토지 달리트 가구 14곳과 무토지 점유자 가구 2곳이 증서를 받았다. 자파 아르준다라 시 11번 구역의 수혜자 7가구는 비공식 정착민이었다.

프라티바 라왈 토지관리부 장관은 절차를 진행하는 데 법적 장애가 없다며 지방정부와 협력해 신속히 조치하겠다고 밝혔다. 장관의 발언은 소유권 이전을 완료하기 위해 필요한 행정 업무, 즉 자격 확인과 토지 측량, 권리 주장 조정, 소유권 서류 발급에 관심을 집중시킨다.

부처가 제시한 전국 달리트 수혜 가구 수는 여전히 924곳이다. 10월 16일 증서를 받은 15가구가 이 수치에 이미 포함됐는지는 밝혀지지 않았다. 따라서 이들을 더하면 같은 수혜자를 중복 집계할 우려가 있다.

전국 통계가 서로 다른 이유

부처의 서면 답변에는 달리트 신청 가구가 10만3,140곳으로 적혀 있다. 보도에 인용된 다른 위원회 통계는 달리트 신청 가구를 9만8,502곳으로 집계했고, 또 다른 위원회 통계는 무토지 달리트 가구를 7만9,144곳으로 제시했다. 각 통계의 범위와 검증 현황은 설명되지 않았다.

무토지 상태를 집계하기 어려운 이유는 이 용어가 여러 상황을 포괄하기 때문이다. 토지가 전혀 없는 가구도 있고, 공공 토지를 점유하거나 소작농으로 농사짓는 가구도 있으며, 소유권 서류 없이 여러 세대에 걸쳐 같은 땅에 사는 가구도 있다. 상황마다 필요한 지원이 다르므로 이 집단을 모두 포함한 통계는 무토지 달리트만 집계한 수치보다 커진다.

학술 연구 네팔의 무토지 문제는 사회집단별로 나눈 공식 통계의 공백을 설명한다. 연구는 2020년 토지문제해결위원회가 7개 주의 지방정부 287곳에서 40만6,502가구로 추산한 수치를 인용한다. 이 수치는 무토지 달리트와 그 밖의 점유자 가구를 합산했으며 두 집단을 분리하지 않았다.

연구는 정보 체계가 분산돼 있다는 점도 지적한다. 지방정부는 토지수입 기록을 관리하고, 연방 측량·토지수입 사무소는 토지 정보를 작성하고 디지털화한다. 하지만 이 기록은 어떤 사회집단이 토지를 갖지 못했는지 보여주도록 일관되게 분석되지 않았다. 신뢰할 수 있는 등록부가 있으면 공무원들이 가구별로 적절한 지원을 연결하고 토지 이전 완료 여부를 추적하는 데 도움이 된다.

과거 자료에서 드러난 마데시주 지역의 더 큰 불이익

학술 연구는 2010/11년에 실시된 네팔 생활수준조사를 활용했다. 이 조사는 1차 표본조사구 499곳의 5,988가구를 대상으로 했다. 해당 조사에 대한 후속 분석에 따르면 농경지를 소유하지 않은 비율은 마데시 달리트가 51.8%, 구릉지 달리트가 16.1%였다.

격차는 35.7%포인트로, 해당 분석에서 마데시 달리트의 농경지 무소유 비율은 구릉지 달리트의 3배를 넘었다. 논문이 인용한 2014년 연구에서도 전국 평균보다 적은 토지를 보유한 비율이 마데시 달리트 88.2%, 구릉지 달리트 48.8%로 나타났다.

2011년 인구조사와 2010/11년 조사, 2012년 통계에 바탕을 둔 논문의 주별 표에서는 달리트의 무토지 비율이 마데시주 58.41%, 코시주 43.69%, 바그마티주 37.04%로 집계됐다. 전국 달리트 수치는 29.74%다. 이는 과거 추정치이므로 현재 신청자들의 가구 상황을 새로 평가해야 한다.

파담 바하두르 파리야르 네팔의회 상원 원내총무는 달리트가 네팔 인구의 13.44%를 차지하며, 타라이 지역에서 농업에 종사하는 달리트의 60%가 무토지 상태라고 밝혔다. 그는 역대 정부가 헌법상 권리를 우선시하지 못했다고 비판하고, 선거를 앞두고 또 다른 약속을 내놓은 시점에 의문을 제기했다.

강제 이주 가구, 방 구하기도 어려워

락스미 파리야르는 철거되기 전까지 트리푸레슈워르 정착지에서 22년간 살았다고 말했다. 그는 고타타르에 있는 딸의 정착지로 옮긴 뒤 방을 구하려 했지만, 집주인들이 자신이 달리트라는 이유로 거부했다고 전했다. 이후 경찰이 고타타르 정착지도 철거하겠다고 발표하면서 가족은 또다시 떠나라는 통보를 받았다.

락스미는 가족의 짐을 고물상에 맡겼고, 숙소를 찾아다니느라 딸이 학교에 가지 못했다고 말했다. 7~8명이 사는 가구에 정착지 상실은 매일 쉴 곳을 찾아다니는 일이 됐다.

가이리가운에서 쫓겨난 수카마야 비슈와카르마는 사흘 동안 방을 찾아다녔지만 구하지 못했고, 키르티푸르의 라다스와미 삿상 뱌스 아슈람에서 지내고 있다고 말했다. 그는 키르티푸르와 틴쿠네를 오가며 일자리를 잃고 자녀들의 학교생활을 이어가려 애쓰고 있다고 전했다.

마노하라 정착지에 살던 64세 솜 바하두르 B.K.도 카스트 차별을 겪었다고 말하며 아들들이 계속 무토지 상태로 남을까 우려했다. 이들의 주장은 공공장소와 사적 공간에서 불가촉천민 차별과 차별 행위를 금지하는 헌법 제24조와 관련된다.

정부의 100대 거버넌스 개혁 프로그램은 15일 안에 국가 차원의 공식 사과와 달리트 및 역사적으로 배제된 공동체를 위한 개혁 프로그램을 약속했다. 후속 보도에 따르면 사과와 관련 프로그램은 이행되지 않았다. 강제 이주를 당한 가구에는 차별로부터의 보호와 당장의 거처 확보가 장기적인 토지 소유권만큼이나 시급하다.

지역 사업이 보여준 권리 확인 과정

2020년 12월 18일자 국제환경개발연구소(IIED) 사례 연구는 단기사란 지방자치단체의 실무 방식을 기록했다. 지역자립센터는 전체 4,426가구 가운데 2,844가구, 약 64%가 토지가 없거나 보유 토지의 서류가 없다는 사실을 확인했다.

젊은 타루 공동체 활동가 7명이 3개월 동안 2,712가구를 조사하는 데 참여했다. 이들은 가구별 증거를 수집하고 주택과 토지를 촬영했으며 GPS 좌표를 기록하고, 위성 지도를 활용해 이웃들이 경계를 합의하도록 도왔다. 작성이 끝난 디지털 자료는 정부와 공유됐다. 지방자치단체는 사업 지원을 위해 6,000달러를 배정했다.

지역 농민 야소다 뉴파네는 법적 권리 인정이 가족에게 중요한 이유를 설명했다.

우리는 1978년부터 공공 토지 약 1헥타르를 경작해 왔지만 법적 권리는 없습니다. 그래서 늘 쫓겨날까 두려웠습니다. 산림 관리 당국에 여러 차례 위협을 받았고, 때로는 불법 점유자로 몰리기도 했습니다. 안전과 자녀들의 미래를 위해 이 땅에 대한 권리가 필요합니다.

이 사업은 토지가 전혀 없는 가구가 정착할 수 있는 곳을 지방자치단체가 지도에 표시하고, 임대할 수 있는 농경지를 찾는 데도 도움을 줬다. 지방자치단체와 구역 공무원들은 회의에 참석해 정보를 확인하고 누락된 기록을 제공했다.

IIED 사례 연구는 2019년 토지법에 따라 지방자치단체가 무토지 가구와 비공식 정착민을 파악하고, 지방자치단체 소유 토지를 지도화하며, 이용 가능한 토지를 배정해야 한다고 설명한다. 단기바사란의 사례는 이런 의무가 정부 결정을 기다릴 수 있는 가구별 자료로 어떻게 구체화되는지 보여준다. 새로 구성된 네팔의 지역 위원회는 안전한 정착지를 찾고 토지 매입 보조금 재원을 마련하는 동시에 훨씬 더 큰 규모로 이 업무를 수행해야 한다.

핵심 내용

• 부처에 따르면 달리트 신청 가구 10만3,140곳 가운데 924곳이 토지를 받았으며, 비율은 약 0.895%다.
• 2015년 헌법 제40조는 무토지 달리트에게 토지를 제공하고 집이 없는 달리트의 주거 대책을 마련하도록 규정한다.
• 2026년 10월 조례는 토지 분배에 2년의 기한을 두고, 토지를 제공할 수 없으면 매입 보조금을 지급하도록 한다.
• 최고행정관이 이끄는 지역 위원회가 정치적으로 임명하던 기존 위원회를 대체했다.
• 10월 16일 3개 지역에서 증서를 받은 57가구 가운데 무토지 달리트 가구는 15곳이었다.
• 강제 이주 주민들은 거처를 찾는 동안 임대 차별과 일자리 상실, 자녀의 학업 중단을 겪었다고 말한다.
• 구체적인 자격 절차와 보조금 액수, 사업 재원은 아직 정해져야 한다.