서울, 전작권 전환 목표 시한 추진…미국은 조건 충족 원칙 재확인

시한과 준비태세 검증이 맞물리다

한국은 전시 연합작전 지휘권을 넘겨받을 목표 연도를 2026년 말까지 합의하려 하고 있다. 반면 미국은 양국이 필요한 조건이 충족됐다고 합의할 때에만 전환이 이뤄질 것이라는 입장을 재확인하고 있다.

강신철 국방부 장관은 10월 26일 국회 국정감사에서 한미가 3단계 검증 절차 중 두 번째 단계인 완전운용능력(FOC) 검증을 완료하고 전환 연도를 정하는 방안을 조율하고 있다고 밝혔다. 이재명 대통령은 자신의 임기가 끝나는 2030년 전에 전환을 완료하기를 바라고 있다.

당면한 쟁점은 북한이 무기를 개발하는 상황에서 준비태세를 어떻게 평가할지다. 군용 무전기 성능 개선을 평가에 포함하자는 미국의 요청이 있었다는 보도는 구체적인 일정 문제를 더한다. 한국의 SATURN 통신 사업은 2032년에 전면 배치될 예정으로, 이 대통령의 임기보다 늦다.

한국은 지휘권 평가와 관련된 부분을 2028년이나 2029년에 마무리하려는 것으로 알려졌다. 이에 따라 논의는 군사적 검증, 장비 납품, 대통령이 제시한 시한이 맞물리는 지점에 놓여 있다.

미 행정부 당국자는 전시작전통제권, 통상 전작권(OPCON)이라고 불리는 권한을 합의된 요건이 충족되면 한국에 전환한다는 미국의 의지를 재확인했다.

미국은 합의된 조건이 충족되면 전시작전통제권을 한국에 전환할 의향이 있습니다. 이는 한국 국민과 한국에 주둔하는 미군의 안전과 안보를 보장할 것입니다.

이 당국자는 미국의 정책이 수십 년간 일관됐다고 말했다. 서울은 그 절차 안에서 일정표를 마련하려 하고 있지만, 워싱턴은 결과에 대한 판단을 유보하고 있다.

전시 지휘 체계는 어떻게 달라지나?

전작권은 분쟁 중 지정된 군부대를 지휘할 권한이다. 현행 연합방위 체제에서는 미군 장성이 한미연합군사령부를 지휘하며, 이 사령부가 전시 연합작전을 지휘한다. 제안된 미래연합군사령부는 대장 계급의 한국군 장성이 지휘하게 된다.

세종연구소는 신범철 수석연구위원이 작성한 2025년 6월 정책 브리프에서 이 권한의 범위를 설명했다. 전작권은 양국의 정치·군사 지도부가 이끄는 연합방위 체계 안에서 특정 작전에 배속된 부대와 관련된 권한이다.

장병들에게 실질적인 변화는 연합사령부를 누가 이끌고 배속된 병력을 지휘하느냐에 있다. 한국은 1994년부터 합동참모본부를 통해 평시작전통제권을 행사하고 있다.

이 대통령에게 전환은 정치적 의미도 지닌다. 그는 한국이 국방에 더 큰 책임을 질 충분한 군사력을 갖췄다고 주장하며 전작권을 조속히 환수해야 한다고 촉구해 왔다. 허드슨연구소의 패트릭 크로닌 아시아태평양 안보 석좌는 많은 한국인에게 전작권 전환이 주권 회복의 상징이라고 설명하면서, 억제력과 위협에 대응하는 동맹의 역량에도 주의를 기울여야 한다고 강조했다.

전환을 좌우하는 세 가지 조건

한미는 2014년 10월 고정된 날짜를 기준으로 삼던 방식에서 준비태세를 기준으로 삼는 방식으로 전환했다. 양국 국방장관은 2015년 후속 전환계획에 합의했다.

세종연구소 브리프는 세 가지 핵심 요건을 제시한다.

• 한국은 연합전력을 지휘하는 데 필요한 군사 역량을 갖춰야 한다.
• 한미는 북한의 핵·미사일 위협에 대응할 역량을 보유해야 한다.
• 한반도와 주변 지역의 안보 환경이 안정적인 전환을 뒷받침해야 한다.

강 장관은 이 조건들이 여전히 합의된 토대라고 국회에 밝혔다. 조건이 아직도 적용되는지 묻자 국방부 장관은 다음과 같이 답했다.

그렇습니다. 세 가지 조건은 여전히 기본 틀입니다.

군 당국은 연합임무필수과업목록(CMETL)을 통해 역량을 평가한다. 쉽게 말해 지휘, 감시, 화력, 작전 지속 등 연합군이 수행할 수 있어야 하는 임무를 정리한 목록이다.

두 번째 검증 단계가 중요한 이유

완전운용능력(FOC)은 미래연합군사령부에 대한 세 단계 평가 중 두 번째다. 이 단계에서는 사령부가 주요 임무를 수행하기에 충분한 역량을 갖췄는지 검증한다. 이를 완료하면 전환이 진전되며, 최종 단계는 완전임무수행능력(FMC) 검증이다.

세종연구소 브리프에는 2019년 8월 최초운용능력(IOC) 평가가 이뤄졌다고 기록돼 있다. FOC 평가는 2022년 8월로 예정됐으며 부족한 부분을 보완하는 작업이 진행 중이라고 설명하지만, 최종 FMC 평가 일정은 제시하지 않았다.

강 장관의 10월 발언은 FOC 검증과 인증의 완료에 관한 것이다. 서울은 양국 국방 수장이 참석하는 연례 회의인 한미안보협의회의(SCM)에서 진전을 이루기를 바라고 있으며, 회의는 12월 워싱턴에서 열릴 것으로 예상된다. 평가 요건이 충족됐는지를 두고 한미는 여전히 이견을 보이고 있다.

강 장관은 2026년 말까지 FOC 검증을 완료하고 전환 목표 연도를 정하는 것이 목표라고 밝혔다. 목표 연도를 정하면 당국자들이 계획을 세울 시한이 마련되고, 인증은 미래 사령부의 준비태세에 대한 판단을 기록하게 된다.

미 국방부 당국자는 평가가 여전히 공동 절차라고 강조하며, 그 결과는 양자 협의에 맡기겠다고 밝혔다.

양국은 전환에 앞서 필요한 조건이 충족되도록 한다는 약속을 계속 지키고 있습니다. 이 양자 절차의 결정이나 결과를 미리 예단하지 않을 것입니다.

브런슨 발언으로 드러난 기준 이견

주한미군사령관인 자비에르 브런슨 대장은 워싱턴에서 열린 정책 포럼에서 이견을 공개적으로 드러냈다. 그는 북한의 무기 개발과 최근 미사일 활동을 포함한 안보 환경의 변화를 언급하며 다음과 같이 말했다.

조건이 바뀌었고 계획도 바뀌었기 때문에 우리가 지켜야 할 새로운 기준이 생겼습니다.

한국 당국자들은 한미가 이미 합의한 틀을 옹호하며 대응했다. 정빈나 국방부 대변인은 요건을 계속 바꾸면 완료가 불가능해질 수 있다고 경고했다. 그는 이 발언이 개인적 견해임을 분명히 했다.

기준이 계속 바뀐다면 전시작전통제권 전환은 결코 이뤄지지 못할 것이라고 생각합니다.

정 대변인은 양국이 합의한 조건을 긴밀히 조율한다는 것이 국방부의 공식 입장이라고 말했다. 강 장관은 이후 국회에서 브런슨 사령관의 발언에 대한 우려를 미국 측에 전달했고, 일부 사안에서는 의견이 일치했다고 밝혔다.

미 국방부는 공식 전환 기준이 개정됐는지 공개적으로 밝히지 않았다. 핵심 협상 과제는 변화하는 위협을 반영하면서도 한국이 완료할 수 있도록 충분히 명확한 요건을 제시하는 것이다.

군용 무전기가 일정 문제를 부각하다

SATURN 전투 무전기 성능 개선 사업은 논의 중인 역량의 구체적인 사례다. 미국은 2026년 중반께 항공기와 지상군 간 통신 개선을 전작권 평가에 포함하자고 요청한 것으로 알려졌다.

한국은 2022년부터 2032년까지 이 사업을 추진하고 있으며, 투자액은 2조원을 넘는다. 육군, 해군, 공군, 해병대에서 사용하는 무전기를 대상으로 노후 장비를 미국과 북대서양조약기구(NATO) 표준에 부합하는 체계로 교체한다.

SATURN은 디지털 주파수 도약 방식을 사용한다. 이는 무선 신호를 전달하는 주파수를 빠르게 바꾸는 방식이다. 메시지를 방해하는 전자파 교란인 재밍과 도청으로부터 통신을 보호하는 데 도움이 된다. 안정적인 통신은 연합군 항공기와 지상 부대가 작전 중 지시를 주고받을 수 있게 한다.

한국이 내부적으로 검토 중인 것으로 알려진 2028년 목표는 SATURN 전면 배치 시점인 2032년보다 4년 빠르다. 이에 따라 서울은 전작권 평가에 필요한 부분을 우선해 2028년이나 2029년까지 완료하려는 것으로 전해졌다. 한미는 전환 날짜를 공동 발표하지 않았다.

국방부 대북정책관을 지낸 조용근 전 국장은 미국이 과거 보완적 역량, 즉 연합방위를 위한 미국의 지속적인 군사 지원을 약속했다고 말했다. 그는 이제 워싱턴이 한국에 모든 역량 요건을 자체적으로 채우라고 요구하는 듯한 인상을 주고 있다고 주장했다.

국방부는 무전기 사업이 연합방위와 한국의 역량을 강화하기 위해 오래전부터 추진돼 왔다고 밝혔다. 전작권 협상에서 논의 중인 사안은 공개하지 않았다.

지휘통제망도 별도의 구축 일정을 앞두다

한국은 한미연합 지휘통제체계의 성능 개선도 계획하고 있으며, 이 체계는 2029년까지 운용에 들어갈 예정이다. 연합작전을 조율하는 데 쓰이는 디지털 기반 시설이다.

개선 계획에는 클라우드 컴퓨팅을 활용하는 서버, 인공지능 지원 자동화, 실시간 통역 도구, 강화된 사이버 보안이 포함된다. 이러한 변화는 지휘관들이 정보를 받고 지시를 공유하며 동맹 전반의 병력을 조율하는 방식에 영향을 준다.

2029년 일정은 또 다른 주요 현대화 사업을 이 대통령이 전환을 완료하겠다고 밝힌 기간 안에 포함시킨다. 따라서 준비태세 논의는 한국이 보유한 무기의 수를 넘어 지휘관들이 병력을 함께 운용하도록 돕는 체계까지 아우른다.

신범철 수석연구위원의 세종연구소 브리프는 지휘통제, 감시, 정찰, 화력, 작전 지속 역량을 강화할 것을 권고한다. 드론과 인공지능 활용 확대도 촉구한다. 이 대통령의 구상을 담은 앞선 5개년 정책 로드맵은 최종 정부 계획이 아니라 수정 가능성이 열려 있는 문서였다.

증원 경로와 역내 역할도 중요하다

광주 공군기지도 동맹의 실무적 과제로 떠올랐다. 강 장관은 광주 공항이 대규모 반도체 클러스터 사업을 지원하기 위해 이전될 예정인 만큼, 미군 증원 전력을 받을 대체 공항을 한미가 논의하고 있다고 밝혔다.

광주는 유사시 미군 병력과 장비를 받아 처리하는 5개 공동운영기지 중 하나다. 강 장관은 증원 병력과 보급품이 도착해 처리되는 공항을 뜻하는 대체 공중 전개항을 논의하고 있다고 밝혔다. 고위급 결정을 통해 문제를 해결해야 한다고 말했다.

공항 문제는 지역 개발과 전시 군수 지원을 연결한다. 군사시설을 이전하려면 해당 시설이 맡은 증원 임무를 수행할 대책도 마련해야 한다. 이는 연합 준비태세를 유지하기 위한 구체적인 과제로 지휘권 협상과 맞물려 있다.

세종연구소 브리프는 주한미군의 전략적 유연성이라는 더 넓은 정책 문제도 살펴본다. 이는 대만해협 위기 등 한반도 밖의 유사시에 주한미군을 활용할 가능성을 뜻한다. 신 수석연구위원은 한국의 한반도 방위 역할 확대가 중국과 관련한 미국의 역내 우선순위와 연결될 수 있다고 주장한다.

신 수석연구위원은 이러한 연계를 정책적 가능성으로 제시하며, 역내 위협을 평가하는 방식에 관한 한미 간 이견을 좁힐 것을 권고한다. 전환 이후에도 통합된 연합 지휘체계와 유엔군사령부와의 협력을 유지할 필요가 있다고도 제언한다.

다음 회담까지 이어지는 주요 일정

한국전쟁 이후 지휘 체계는 여러 차례 바뀌었다. 현재 협상은 수년간 전환 시한이 연기된 뒤 준비태세를 전환의 기준으로 삼기로 한 결정에 이어 진행되고 있다.

• 1950년: 한국전쟁 중 한국은 작전통제권을 미국 주도의 유엔군사령부에 맡겼다.
• 1978년: 새로 창설된 한미연합군사령부가 전작권을 맡았다.
• 1994년: 한국이 평시작전통제권을 환수했다.
• 2006년: 한미가 전작권 전환의 기본 원칙에 합의했다. 당초 2012년 4월이던 시한은 이후 2015년 12월로 미뤄졌다.
• 2014년과 2015년: 한미가 조건에 기반한 접근법을 채택하고 전환계획에 합의했다.
• 2019년 8월: 최초운용능력 평가가 이뤄졌다.
• 2026년 10월: 기준을 둘러싼 공개 발언이 오가는 가운데 서울은 FOC 검증을 완료하고 목표 연도에 합의하려 했다.

강 장관은 10월 29일 필리핀에서 열릴 아세안 확대 국방장관회의(ADMM-Plus)를 계기로 피트 헤그세스 미 국방장관과 만날 것으로 예상됐다. 강 장관은 양국 동맹 현안을 논의하는 과정에서 전작권 문제가 다뤄질 것으로 본다고 말했다.

더 큰 협상 일정은 12월 워싱턴에서 열릴 것으로 예상되는 한미안보협의회의다. 정확한 날짜는 발표되지 않았다. 앞선 일정 논의에서는 11월 3일 미국 중간선거 이후 회의가 열릴 가능성이 제기됐다.

조현 외교부 장관은 국회에서 미국 측이 소통을 통해 전환 시기와 내용에 대한 입장 차이가 좁혀지고 있다고 설명했다고 밝혔다. 한국군 당국은 조건이 충족됐다고 판단하고 있다고도 말했다.

강 장관은 워싱턴이 목표 연도 합의에 응하지 않을 경우 다른 방안을 검토할 여지를 남겨뒀다. 다만 김병주 여당 의원이 제안한, 한국이 전작권을 독자적으로 행사하겠다고 선언하는 방안보다 협상을 지지했다. 강 장관은 긴밀한 협의와 상호 신뢰를 통해 전환을 추진해야 한다고 말했다.

핵심 내용

• 워싱턴은 상호 합의한 조건이 충족된 뒤에만 전작권을 전환한다는 입장이다.
• 서울은 2026년 말까지 FOC 검증을 완료하고 목표 연도에 합의하려 한다.
• 이 대통령은 임기 종료 전인 2030년까지 전환을 원하며, 내부 목표 연도는 2028년으로 알려졌다.
• 세 가지 조건은 연합 지휘 역량, 북한의 핵·미사일 위협에 대한 대응 능력, 적절한 안보 환경을 포괄한다.
• 2032년까지 추진되는 무전기 개선 사업과 2029년 예정된 지휘통제망 개선이 장비 납품 일정을 전작권 논의의 쟁점으로 부각시킨다.
• 12월 열릴 것으로 예상되는 국방장관 회의가 일정과 준비태세 평가의 차이를 좁힐 다음 주요 계기가 될 전망이다.