다카이치, 연립여당 분열과 참의원 장벽에 일본 헌법 개정 추진 난항

2월 시한과 분열된 의회

다카이치 사나에 총리는 2027년 2월 21일까지 일본 최초의 헌법 개정으로 가는 길이 보이기를 바라고 있다. 그러나 2026년 11월 3일 헌법 공포 80주년을 맞았을 때, 다카이치 총리가 이끄는 연립정권은 무엇을 바꿀지를 두고 의견이 갈렸고 개헌에 필요한 의회 양원 가운데 한 곳에서도 과반 의석을 확보하지 못했다.

자유민주당(자민당)과 일본유신회(JIP)는 2월 총선 이후 중의원 의석의 약 4분의 3을 차지하고 있다. 자민당 단독으로도 중의원에서 개헌안을 발의하는 데 필요한 3분의 2를 넘는 의석을 보유하고 있다. 그러나 참의원에서는 연립여당이 단순 과반에도 미치지 못해, 헌법 개정에 필요한 훨씬 높은 문턱을 넘으려면 야당의 지지가 필요하다.

자민당 총재도 겸하는 다카이치 총리는 4월 12일 당 대회에서 목표를 제시했다. 당원들에게 다음 연례 당 대회 전까지 이루고 싶은 진전을 설명하며 이렇게 말했다.

2027년 당 대회에서는 국회가 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 준비를 마쳤다고 말할 수 있는 상황이 되기를 바랍니다.

이 발언은 무엇을 성공으로 볼지를 두고 해석의 여지를 남겼다. 의결 준비를 마친 개정안, 향후 협상 일정, 연립여당 간 합의는 각각 서로 다른 진전 단계다. 시한이 다가오면서 일부 자민당 의원들은 이미 이보다 덜 까다로운 조치를 고려하고 있다.

다음 당 대회는 2027년 4월로 예상되는 통일 지방선거를 피하기 위해 2월로 앞당겨졌다. 그 결과 집권당 내부에도 장애물이 있는 개헌 추진의 협상 기간이 짧아졌다.

중의원 압승만으로는 부족한 이유

일본의 개헌 절차는 국회 양원에서 각각 전체 의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻은 뒤 국민투표에서 승인을 받도록 규정한다. 양원의 정원을 기준으로 하면 중의원 465명 중 최소 310명, 참의원 248명 중 최소 166명의 찬성이 필요하다.

헌법 개정안은 중의원이 참의원의 결정을 뒤집을 수 없다. 이는 일반 법률과 다르다. 일반 법률은 일정한 조건 아래 참의원에서 부결되더라도 중의원 출석 의원 3분의 2 이상이 다시 찬성하면 통과시킬 수 있다.

따라서 연립여당은 실제 개정 문안에 대해 야당 의원들의 동의를 얻어야 한다. 개헌에 대한 일반적 지지는 출발점일 뿐이다. 각 당은 어떤 권한과 권리, 제도를 바꿀지 합의해야 한다.

야당인 입헌민주당은 참의원 헌법심사회 위원장도 맡고 있다. 양원에서 논의가 서로 다른 속도로 진행되는 가운데, 자민당 의원들 역시 중의원과 참의원 사이에 의견이 완전히 일치하지 않는다. 다카이치 총리는 여야 간 단일 대결이 아니라 여러 집단과 협상해야 하는 상황이다.

가장 구체화된 제안은 긴급사태 조항

자민당은 긴급사태 조항을 개헌의 출발점으로 삼으려 한다. 5월 중의원 법제국과 사무국은 중의원 헌법심사회에 개헌 문안의 개요를 제시했다. 7월에 끝난 국회 회기 중 논의할 수 있도록 초안이 마련됐다.

이 제안은 중대한 긴급사태로 선거가 어려워질 경우 의원들이 통상 임기를 넘겨 재임할 수 있도록 할 수 있다. 의회가 충분히 신속하게 입법할 수 없을 때 내각이 법률과 같은 효력을 지닌 긴급명령을 내리는 장치도 포함한다.

논의된 상황에는 대규모 자연재해, 감염병 확산, 국내 소요, 외국의 무력 공격 등이 포함된다. 제시된 개요에 따르면 내각은 장기간 광범위한 지역에서 선거를 치르기 어려운 상황을 지정하기 전에 국회의 승인을 받아야 한다.

유권자에게 실질적으로 중요한 쟁점은 정상적인 민주주의 절차가 중단됐을 때 누가 권한을 행사하느냐다. 의원 임기 연장은 긴급사태 중에도 의회를 유지하는 한편, 유권자가 의원을 교체할 다음 기회를 미루게 된다. 내각 명령에 법적 효력을 부여하면 당장의 입법 권한 일부가 각료들에게 넘어간다.

기존 긴급사태 규정도 논쟁에 영향

이미 헌법 54조 2항은 중의원이 해산된 경우 내각이 참의원의 긴급집회를 요청할 수 있도록 하고 있다. 재해대책기본법에도 이런 집회를 기다릴 수 없는 상황에 관한 규정이 담겨 있다.

이러한 기존 제도는 헌법 개정이 필요한지를 둘러싼 논쟁의 일부다. 핵심 정책 과제는 위기 중에도 정부 기능을 유지하면서 국회의 감독과 정기 선거를 보장하는 방안을 찾는 것이다.

일본 헌법은 최고법이며, 98조는 헌법에 어긋나는 법률과 명령보다 헌법이 우선한다고 규정한다. 이 수준에서 긴급 권한을 추가하면 단순히 재난 대응 절차를 고치는 것이 아니라 국가 운영의 기본 규칙을 바꾸게 된다.

연립정권 합의에는 2027년 3월에 끝나는 2026 회계연도 중 국회에 긴급사태 조항 개정안을 제출한다는 내용이 담겼다. 개요는 논의됐지만, 국회 내 문안 작성 체계와 최종 문구에 대한 합의는 아직 마무리되지 않았다.

9조를 둘러싼 연립여당의 이견

일본유신회는 긴급사태 조항과 함께 9조도 개정하길 원한다. 자민당은 긴급사태 조항부터 시작하는 방안을 선호해, 논의 순서와 개혁 내용 모두를 둘러싸고 이견이 생겼다.

헌법 9조는 전쟁을 포기한다고 규정한다. 2항은 일본이 육해공군과 그 밖의 전력을 보유하지 않고 국가의 교전권도 인정하지 않는다고 명시한다. 그럼에도 일본은 역대 정부가 발전시켜 온 헌법 해석에 따라 자위대를 유지하고 있다.

자민당은 9조의 기존 문구를 유지하면서 자위대를 명시하는 9조의2를 추가하자고 제안한다. 일본유신회는 2항을 삭제하고 국방군을 규정하는 문구로 대체하길 원한다.

쟁점은 군사력을 둘러싼 헌법상 규칙이다. 자민당 방안은 현행 문구를 보존하면서 이미 존재하는 자위대를 인정하는 내용을 더하는 것이다. 일본유신회 방안은 핵심적인 제한 조항을 바꿔 국방군의 헌법상 근거를 새로 마련하는 것이다.

다카이치 총리는 과거 2항을 삭제하고 국방군을 명시하는 내용이 담긴 자민당의 2012년 개정안을 지지했다. 그러나 현 정부의 당면 과제는 긴급사태 조항과 참의원 선거구의 합구 폐지에 더 큰 우선순위를 두고 있다. 연립여당 실무 협의에서 9조를 둘러싼 이견을 좁히려 하고 있지만, 공통 문안은 아직 발표되지 않았다.

당 간 협의가 국회 문안 작성보다 앞서

여당은 헌법 개정안 작성 협의회를 구성했다. 연립여당 간 협의의 장은 마련됐지만, 합의를 개정 조문으로 구체화할 국회 위원회는 아직 설치되지 않았다.

연립정권 합의는 가능한 한 빨리 양원에 문안 작성 체계를 마련하라고 촉구한다. 일본유신회는 조속한 조치를 요구하고 있지만, 야당의 반대와 여당 내부의 이견으로 절차가 더뎌졌다.

다른 준비 작업은 10월 29일 진전을 보였다. 중의원 헌법심사회는 국민투표 때 개정안을 설명할 홍보협의회 등 관련 기구의 운영 규칙 초안을 받았다.

국민투표법에는 이미 이 협의회에 관한 규정이 있지만, 회의 운영을 위한 세부 규칙 마련은 지연돼 왔다. 계획된 기구는 양원에서 각각 의원 10명씩 참여해 신문과 방송 등을 통해 개정안과 찬반 논거를 알리게 된다.

이에 따라 일본에서는 정책을 둘러싼 연립여당 협상, 개정 문안 가능성에 대한 국회 논의, 향후 국민투표를 위한 행정 준비가 동시에 진행되고 있다. 유권자들에게 실제로 무엇을 승인해 달라고 할지에 대한 합의가 가장 어렵다.

야당 의원들, 여당 일정에 반대

중의원 헌법심사회에서 공명당을 대표하는 구니시게 도루는 국회 논의를 총리 일정에 맞춰 진행해야 한다는 주장에 반대했다. 그는 입장을 설명하며 이렇게 말했다.

다카이치 총리가 제시한 시점에 맞춰 논의할 필요는 없습니다.

공명당은 일본유신회가 자민당의 새 연립 파트너가 된 2025년 10월 연립정권에서 이탈했다. 이로써 자민당의 개헌 구상에 신중했던 정당이 물러나고 더 빠르고 폭넓은 개정을 촉구하는 정당이 합류했다. 변화로 연립여당의 개헌 의지는 강해졌지만, 참의원에서 야당 표가 필요하다는 문제는 해결되지 않았다.

국민민주당 대표 다마키 유이치로는 원칙적으로 개헌을 지지하지만, 현재 가능성에 대해서는 비관적인 평가를 내놨다.

현 상황에서는 거의 불가능합니다.

논쟁은 개헌의 목적에까지 이어진다. 다카이치 총리는 10월 16일 참의원 예산위원회에서 이렇게 주장했다.

이상적인 국가는 헌법으로 규정됩니다.

입헌민주당 의원 쓰지모토 기요미는 이에 반박했다.

이상은 사람마다 다릅니다.

이 설전은 앞으로의 정치적 과제를 보여준다. 현 정부에 반대하는 사람들을 포함해 서로 다른 견해를 가진 국민에게 적용될 규칙에 합의를 모아야 한다.

유권자가 결정할 내용

18세 이상 일본 국민은 국회가 개헌을 정식 발의한 뒤 60~180일 사이에 실시되는 국민투표에서 최종 결정을 내린다. 유효 투표의 과반을 얻어야 가결된다.

국회 절차는 그보다 앞서 시작된다. 의원이 제출하는 개정안에는 중의원 의원 최소 100명 또는 참의원 의원 최소 50명의 발의가 필요하다. 중의원 50명, 참의원 45명으로 구성되는 헌법심사회가 안건을 심사한 뒤 본회의에서 의결한다.

개정안은 관련 주제별로 분리해야 한다. 유권자는 개정안마다 투표용지를 받게 되므로, 예를 들어 9조 개정에는 찬성하면서 긴급사태 조항에는 반대할 수 있다.

국민투표 운동에서는 일반 선거운동 때 제한되는 가정 방문 등이 허용된다. 투표 전 마지막 14일 동안 찬성이나 반대를 촉구하는 텔레비전·라디오 광고는 금지된다. 온라인 광고와 소셜미디어 허위 정보에 대한 대응 방안은 국회에서 계속 논의되고 있다.

헌법기념일인 5월 3일을 앞두고 실시된 우편 여론조사에서 응답자의 69%는 개헌이 필요하다고 답했으며, 필요하다는 쪽에 가까운 응답도 포함됐다. 가장 흔한 이유는 헌법 문구나 내용이 시대에 맞지 않는다는 것이었다. 질문은 개헌 일반에 관한 것이었으며, 유권자들은 결국 구체적인 문구와 권한에 대해 판단하게 된다.

시한을 둘러싼 일정

일본 헌법은 1946년 11월 3일 공포돼 1947년 5월 3일 시행됐다. 지금까지 한 번도 개정되지 않았다. 공포일과 시행일이 다르기 때문에 일본은 2026년에 공포 80주년을, 2027년에 시행 80주년을 맞는다.

이번 추진은 헌법 개정을 실질적인 국회 과제로 만들려 했던 여러 과거 시도에 이어 진행되고 있다.

• 2007년: 일본은 헌법 개정 절차를 규정한 국민투표법을 제정했다.
• 2017년: 아베 신조 총리는 2020년까지 새 헌법을 시행하겠다는 목표를 밝혔다. 네 가지 개정 분야에 관한 구상을 내놨지만, 개정에 이르지 못한 채 2020년 퇴임했다.
• 2025년 10월: 다카이치 내각이 출범하고 공명당이 연립정권에서 이탈했으며 일본유신회가 합류했다.
• 2026년 2월: 여당은 중의원 의석의 약 4분의 3을 차지했다.
• 2026년 4월 12일: 다카이치 총리는 다음 자민당 당 대회까지 진전을 이루겠다는 목표를 제시했다.
• 2026년 5월: 중의원 관계자들이 긴급사태 조항 구상을 제시했다.
• 2026년 10월 29일: 국민투표 홍보 규칙의 첫 개요가 제시됐다.
• 2027년 2월 21일: 다음 자민당 당 대회가 예정돼 있다.
• 2027년 3월: 2026 회계연도가 끝나며, 긴급사태 조항 제출을 목표로 한 연립정권의 시한도 마감된다.
• 2028년: 다음 참의원 선거에서 의회 구도가 바뀔 수 있다.

예산도 당면한 압박 요인이다. 2027 회계연도 예산안 심의가 3월까지 국회 일정을 차지할 것으로 예상돼, 당 대회 전 실질적인 진전을 보여줄 기회는 현재 임시국회가 사실상 유일하다.

방향을 제시하는 선언이 될 수 있는 시한

일부 자민당 의원들은 이제 개헌 일정표를 공개하거나 일본유신회와 9조 개정 방향에 합의하는 것만으로도 다카이치 총리의 ‘길을 준비하겠다’는 약속을 지킬 수 있다고 말한다. 다른 의원들은 2028년 참의원 선거 이후 정식 개정안을 국회에 제출하는 편이 더 현실적이라고 본다.

국회 표결이나 국민투표 일정은 정해지지 않았다. 당면한 과제는 연립여당 내 합의, 국회 문안 작성위원회 설치 여부 결정, 중의원을 넘어 개정 절차를 진행할 수 있을 만큼의 야당 협력 확보다.

다카이치 총리는 선거에서 얻은 강력한 지지로 한 원내에서 개헌 추진의 든든한 기반을 확보했다. 유권자에게 개정안을 제시하려면 그 기반 안의 이견을 해소하고, 연립여당이 소수인 의회에서도 지지를 모아야 한다.

핵심 요점

• 다카이치 총리는 2027년 2월 21일 자민당 당 대회까지 헌법 개정안 발의로 가는 길을 마련하고자 한다.
• 연립여당은 중의원 의석의 약 4분의 3을 차지하지만 참의원에서는 과반에 미치지 못한다.
• 개헌에는 양원 전체 의원 각각 3분의 2 이상의 찬성과 국민투표 승인이 필요하다.
• 자민당은 긴급사태 조항을 우선 추진하고, 일본유신회는 9조도 동시에 개정하길 원한다.
• 9조 2항을 유지할지, 국방군을 규정하는 조항으로 대체할지를 두고 양당이 의견을 달리한다.
• 긴급사태 제안에는 의원 임기 연장과 내각 명령에 법적 효력을 부여하는 방안이 포함된다.
• 연립여당의 문안 작성 협의는 진행 중이지만 국회 내 문안 작성위원회와 표결 일정은 정해지지 않았다.
• 일부 자민당 의원들은 2028년 참의원 선거가 더 현실적인 전환점이 될 것으로 본다.