네팔 과도기 정의 절차 교착…공석인 위원회에 진정 7만8,909건

진정은 수만 건, 처리할 위원은 없어

네팔 진실화해위원회에는 무력 충돌 기간에 저질러진 인권 침해와 관련해 78,909건의 진정이 접수됐지만, 과도기 정의를 담당하는 두 기구의 위원직이 공석이 되면서 업무가 멈춰 있다. 의회 검토 보고서는 2006년 11월 21일 평화협정 체결 이후 거의 20년이 지난 지금까지 정의 실현을 가로막는 핵심 요인으로 정치적 분열, 제한된 기관 독립성, 낮은 직원 사기를 지목했다.

최근의 업무 마비는 정부가 2026년 5월 5일 조례를 통해 진실화해위원회와 강제실종조사위원회 관계자 등 공직자를 해임하면서 시작됐다. 후임자는 아직 임명되지 않았다. 해임된 관계자들은 그로부터 1년도 채 되지 않은 2025년 5월 14일 임명됐다.

국가의회 입법관리위원회 산하에서 안잔 샤키야 박사가 이끄는 소위원회는 법률 6개의 이행 상황을 검토했다. 7월 20일 구성된 소위원회는 10월 30일 상임위원회에 조사 결과를 제출했다. 강제실종조사·진실화해위원회법(2014년)에 대한 검토는 방대한 법적 체계는 마련됐지만 정치적·행정적 지원은 부족한 절차라고 평가했다.

실종된 가족의 행방을 찾거나 성폭력 피해를 인정받고 피해 보상을 받으려는 가족들에게 당장 남은 것은 또 한 번의 기다림이다. 의회 소위원회 위원인 캄 카티는 우선 위원회를 구성해야 한다고 말했다.

“위원회에 위원이 없습니다. 우선 업무를 시작할 수 있도록 해야 합니다.” 그는 “위원회를 구성하고, 접수된 진정을 조사해 후속 조치로 이어가야 합니다”라고 말했다.

의회 검토 보고서의 지적

소위원회는 법 이행에 영향을 미치는 다섯 가지 문제를 짚었다. 과도기 정의를 전통적인 형사사법으로만 다루는 점, 정치적 주도와 합의의 부족, 배상 권고에 대해 피해자가 이의를 제기할 수 있도록 한 조항, 직원들의 낮은 사기, 위원회의 제한된 재정·행정 자율성이다.

과도기 정의란 분쟁이나 광범위한 인권 침해가 발생한 뒤 여러 과제를 함께 수행하는 절차다. 네팔에서는 진상 규명, 책임 조사, 정의와 피해 회복 제공, 화해를 위한 여건 마련 등이 여기에 포함된다. 피해 회복은 보상과 기타 지원을 비롯해 피해자가 입은 손해를 바로잡기 위한 조치를 뜻한다.

보고서는 민감한 사건을 효과적으로 조사하려면 위원회에 독립성과 자원, 행정 권한이 필요하다고 밝혔다. 또 법 시행을 뒷받침하기 위해 도입된 규정·지침·절차 17건도 확인했다. 보고서가 지적한 간극은 규정의 존재와 이를 실행할 역량을 갖춘 기관의 부재 사이에 있다.

카티는 법무부 장관이 과도기 정의 조항을 이행하겠다고 약속했지만, 정부의 조치는 그 약속에 미치지 못했다고 말했다. 그는 정의, 진실, 피해 회복, 지속 가능한 화해를 이 절차의 핵심 목표로 꼽았다.

“법률과 절차를 만드는 데 그치지 않고, 이제는 정치적 합의를 이루고 위원회의 역량을 강화하며 피해자에게 정의를 보장해야 합니다.” 그는 “하지만 정부는 또다시 이 문제를 우선순위에 두지 않는 듯합니다”라고 말했다.

평화 약속은 어떻게 장기적인 기다림이 됐나

네팔의 무력 충돌은 1996년 2월 13일 시작됐으며, 정부와 네팔공산당(마오이스트)이 2006년 11월 21일 포괄적 평화협정을 체결하면서 공식적으로 끝났다. 의회 검토 보고서는 6개월 안에 진실화해위원회를 설치하기로 한 약속을 되짚었다.

두 위원회는 평화협정 체결 후 8년이 넘게 지난 2015년 2월 10일에야 설치됐다. 정치적 갈등과 법적 불확실성으로 설치가 지연됐고, 이후 위원 임명도 피해자들이 바라던 성과로 이어지지 못했다.

• 2006년 11월 21일: 정부와 마오이스트 반군이 포괄적 평화협정을 체결했다.
• 2014년: 과도기 정의 관련 법률이 두 위원회의 법적 근거를 마련했다.
• 2015년 2월 10일: 두 위원회가 모두 설치됐다.
• 2024년: 법 개정으로 추가 진정을 접수할 수 있게 됐다.
• 2025년 5월 14일: 위원회 관계자 3차 임명이 이뤄졌다.
• 2026년 5월 5일: 조례로 해당 관계자들이 해임됐으며, 이후 위원직은 공석으로 남아 있다.

평화 과정에서 무기 관리와 마오이스트 전투원의 네팔군 편입은 진전을 이뤘다. 제대 전투원 일부와 충돌 과정에서 중상을 입은 사람들을 비롯해 해결되지 않은 문제도 남아 있다. 민간인 피해자에 대한 정의는 아직 이행되지 않은 주요 약속 가운데 하나다.

진정 건수 24% 가까이 증가

진실화해위원회는 처음에 진정 63,718건을 접수했다. 현재 누적 건수 78,909건은 15,191건, 약 24% 증가한 수치다. 2024년 개정 뒤 접수 기간이 연장되면서 과거에 기회를 놓친 사람들이 새로 진정을 제출할 수 있었다.

이번 연장으로 강간 등 성폭력을 겪은 여성들의 피해가 특히 주목받았다. 앞서 의회에서 개정안을 논의할 당시, 기존 진정 63,718건 가운데 강간·성폭력 관련 건수는 314건으로 약 0.5%에 불과했다. 생존자 지원 단체들은 실제 피해자가 훨씬 더 많다고 지적해 왔다.

위원회의 2024/25 연례 보고서는 진정 173건을 대상으로 상세 조사를 진행했다고 밝혔다. 최초 접수 건수 63,718건과 비교하면 약 0.27%로, 접수된 진정 1,000건당 상세 조사가 3건에도 못 미친다.

같은 연례 보고서에는 신분증 발급 대상 618명, 보상 권고 대상 538명, 보관 처리한 진정 2,268건이 기록됐다. 이 수치는 여러 행정 업무의 실적을 보여준다. 상세 조사 건수는 인권 침해 혐의에 대한 조사가 얼마나 더디게 진행됐는지를 보여준다.

실종자 가족, 별도의 적체에 직면

강제실종조사위원회에는 진정 3,288건이 접수됐다. 보고된 업무 실적에는 진정 746건에 대한 조사와 277건의 진실화해위원회 이관이 포함됐다. 중복 진정은 137건, 보관 처리된 진정은 332건, 상세 조사를 위해 남겨둔 진정은 2,542건이었다.

강제실종은 사람을 구금하거나 다른 방식으로 자유를 박탈한 뒤 그 사람의 운명이나 행방을 숨기는 행위다. 가족에게는 실종된 친족이 살아 있는지, 어디로 끌려갔는지, 누가 책임자인지 확인하는 일이 정의 실현의 핵심이다.

의회 검토 보고서는 위원회의 역량을 강화하면 실종자의 행방을 밝히고 중대한 인권 침해의 진상을 규명하는 데 도움이 될 수 있다고 밝혔다. 보고서의 권고는 기관 개혁을 가족들이 수년간 기다려 온 구체적인 답변과 연결하고 있다.

두 위원회가 업무를 재개하려면 위원을 임명해야 한다. 공석을 채울 날짜는 아직 발표되지 않았다.

법적 분쟁이 중요한 이유

2014년 법률은 2013년 발표된 이전 조례의 문제점을 보완하기 위해 마련됐다. 레딩대학교 연구 자료 저장소에 공개된 법률 분석 논문은 두 위원회, 과거 인권 침해를 심리할 특별법원, 취약한 증인의 진상 규명 참여를 허용하는 제도가 법률에 포함됐다고 설명한다.

이 논문은 국제범죄와 중대한 인권 침해에 대한 사면 가능성, 진상 규명·사면·기소 간 관계의 불명확성, 개인의 권리를 보호할 안전장치 부족 등 기존 법률의 우려도 지적한다. 사면은 기소나 처벌을 면제할 수 있는 법적 조치다.

2015년 네팔 대법원은 사면 조항 약 12개를 무효로 하고 정부에 국제 기준에 맞춰 법률을 개정하라고 지시했다. 이후 의회 협상 과정에서는 책임 규명을 둘러싼 합의가 얼마나 어려운지 드러났다.

앞서 5월 19일 구성된 하원 소위원회는 21일의 기한을 받았지만, 개정 법안에 등록된 수정안 27건을 논의하는 데 5개월을 보냈다. 쟁점 네 가지가 남았다. 어떤 살해 행위를 중대한 인권 침해로 볼지, 피해자가 화해를 거부할 때 어떻게 할지, 분쟁에 직접 참여하지 않고 피해를 입은 사람들을 어떻게 다룰지, 협조한 가해자의 형량을 얼마나 줄일 수 있을지였다.

이 논의는 2024년 개정에 앞서 진행됐다. 법률 통과에 수년이 걸린 이유를 이해하는 데 도움이 된다. 의원들은 누가 기소될 수 있는지, 절차가 누구의 피해를 다룰지, 화해 과정에서 피해자가 얼마나 결정권을 가질지를 논의했다.

피해자들은 신뢰할 수 있는 위원 임명을 요구

분쟁피해자공동플랫폼 창립 의장인 수만 아드히카리는 과도기 정의 경험을 갖추고 피해자들의 신뢰를 얻을 수 있는 독립적인 위원을 임명해야 한다고 촉구했다. 그는 주요 정당들이 당 지지자들에게 자리를 나눠주고 정치적 흥정을 하는 데 위원회를 이용했다고 비판했다.

아드히카리의 아버지인 교사 묵티나트 아드히카리는 2002년 1월 16일 람중주 두라단다에서 학교를 나서던 중 납치돼 살해됐다. 아드히카리의 활동은 개인적인 책임 규명 요구와 분쟁 피해자들의 정의를 위한 더 큰 운동을 잇고 있다.

수만 아드히카리는 추천위원회가 새 위원을 선발하기 시작해야 한다고 촉구했다.

“신속한 해결을 원합니다. 추천위원회를 구성해 위원회에 새 위원을 임명해야 합니다.”라고 그는 말했다.

의회 검토 보고서와 피해자들의 요구는 역량 있는 기관이 필요하다는 점에서 일치한다. 공석을 채우고 조사관에게 충분한 자원을 제공하며 위원회의 독립성을 지키는 일은 서로 연결돼 있다. 보고서는 진정 조사와 진상 규명이라는 민감한 업무에 영향을 주는 문제로 직원들의 낮은 사기도 꼽았다.

새 정부의 약속, 시험대에 올라

라스트리야 스와탄트라당은 총선에서 3분의 2에 가까운 의석을 확보한 뒤 2026년 3월 27일 정부를 구성했다. 당의 선거 공약은 남은 과도기 정의 과제를 마무리하기 위한 즉각적인 조치를 약속했다. 이전 정부를 상대로 수년간 행동을 요구해 온 피해자들 사이에 새로운 기대가 생겼다.

피해자 단체 40곳은 4월 23일 발렌드라 샤 총리에게 공개서한을 보내 진실과 정의, 피해 회복을 요구했다. 이들은 정부의 100대 개혁 과제와 국가적 공약에 자신들의 요구가 빠졌다고 비판했다.

5월 위원 해임은 해당 임명이 정치권력 나눠 갖기라고 문제를 제기해 온 일부 피해자들의 환영을 받았다. 이제 이들이 요구하는 것은 신뢰받는 위원을 선임하고 위원회가 제대로 기능하도록 하는 후임 임명 절차다.

국가인권위원회가 5월 8일 발표한 우선 과제에는 피해자와의 협의 및 절차 참여, 피해자 전원의 기록·등록이 포함됐다. 위원회는 중대한 인권 침해 가해자에 대한 무조건적인 조치와 함께 법정 절차 외의 접근 방식도 지지했다.

이 과제들은 피해자 지원과 형사상 책임 규명을 같은 프로그램 안에 둔다. 중대 범죄 수사가 진행되는 동안에도 실종된 친족에 대한 인정과 지원, 답변을 기다리는 사람들이 있을 수 있다.

피해 회복에는 재원과 이의 제기 절차가 필요

의회 소위원회는 네팔 정부와 국제사회, 기타 출처의 기부금으로 별도의 과도기 정의 신탁기금 또는 기금이 조성됐다고 밝혔다. 소위원회는 피해자의 정의 실현과 피해 회복을 위해 기금을 활용할 수 있도록 일관된 정치적 의지를 보이라고 촉구했다.

보고서는 공여국과의 협력, 지방·주·연방 정부의 지원도 권고했다. 권고안에는 기술·행정 지원, 피해자 보호, 고용 기회 제공이 포함됐다. 분쟁으로 생계가 훼손된 사람들에게 이런 조치는 정의 절차를 일상의 필요와 연결할 수 있다.

연구에 따르면 피해자는 위원회의 피해 회복 권고에 불만이 있을 경우 이의를 제기할 수 있다. 앞선 개정 논의에서는 특별법원에 피해 회복 관련 이의를 제기하고, 해당 법원의 판결을 대법원이 심사하는 방안도 제안됐다. 권고가 피해자의 경험을 제대로 반영하지 못한다고 여길 때 구제 절차를 이용할 수 있어야 한다.

네팔이 당장 해야 할 일은 분명하다. 위원을 임명하고, 기관에 재정·행정 권한을 부여하며, 직원을 지원하고, 진정을 조사하기 시작해야 한다. 의회 검토 보고서는 이러한 조치를 취할 책임이 정치 지도자와 정부에 있다고 밝혔다. 피해자들은 법적 약속이 실제 행동으로 이어지는 결정을 계속 기다리고 있다.

핵심 내용

• 진실화해위원회에는 진정 78,909건이 접수됐다. 최초 접수 건수보다 약 24% 늘어난 규모다.
• 과도기 정의를 담당하는 두 위원회는 2026년 5월 5일 조례에 따른 관계자 해임 이후 모두 위원직이 공석이다.
• 의회 검토 보고서는 정치적 이견, 제한된 자율성, 낮은 직원 사기를 주요 장애물로 지목했다.
• 진실화해위원회의 2024/25 연례 보고서에는 상세 조사 173건이 기록됐다.
• 피해자 단체들은 독립적인 위원 임명과 피해자 참여, 진실 규명, 책임 추궁, 피해 회복을 요구한다.
• 공석인 위원직을 채울 날짜는 아직 발표되지 않았다.