한국의 원전 논쟁, 전력 수요 전망에 대한 검증으로 이어져

원전 결정을 좌우할 수 있는 전망

한국에서 원자력 발전을 둘러싼 공론은 앞으로 국내 전력 가운데 얼마나 많은 몫을 원전에서 조달해야 하는지를 묻게 될 것이다. 비판론자들은 그에 못지않게 중요한 선행 질문이 있다고 말한다. 실제로 한국에 전력이 얼마나 필요할 것인가?

원자력 공론화위원회는 2026년 10월 14일 열린 제2차 회의에서 제12차 전력수급기본계획 수립에 반영될 논의 의제를 정했다. 핵심 질문은 한국인이 앞으로 어떤 전력을 이용하게 될지이며, 논의의 초점은 미래 수요를 충족하는 데 원전이 맡을 역할과 비중에 맞춰졌다.

반도체 공장과 인공지능 사업이 정부의 계산에 포함되면서 쟁점은 더욱 커졌다. 수정 전망에 따르면 2040년 최대 전력수요는 158.4~165기가와트로, 4월 전망보다 최대 26.8기가와트 늘었다. 이는 APR1400 원전 19기의 발전 용량에 맞먹는 규모다.

에너지정의행동 정책위원인 이헌석은 수요 전망을 확정된 사실로 취급하면 예상 소비가 현실화할지 검토하기도 전에 참여자들이 원전 증설을 지지하는 쪽으로 기울 수 있다고 주장한다. 에너지전환포럼 전문위원인 석광훈은 전력 부족 예측이 시민대표들에게 심리적 압박을 가할 수 있다고 경고한다.

논쟁은 이제 시민단체의 범위를 넘어섰다. 김성환 기후에너지환경부 장관은 10월 국정감사에서 데이터센터 수요가 일부 측면에서 과대 추정됐다고 인정했다. 이번 결정은 발전소와 송전선로에 대한 투자, 나아가 전기요금에도 영향을 미칠 것이다.

시민들이 결정할 내용

위원회는 서울 영등포구 전력기반센터에서 회의를 열었다. 공론화 대상에서 네 가지 사안을 제외했다. 개별 원전의 계속운전, 부지가 이미 선정된 원전 사업, 정부가 발표한 재생에너지 보급 목표, 특정 사업 부지 선정이다.

원전 계속운전은 원자력안전위원회의 안전성 심사 대상이므로 공론화에서 제외됐다. 나머지 논의는 특정 건설 부지에 대한 찬반 투표가 아니라 전력 체계에서 원전이 차지할 위치에 관한 것이다.

절차는 3개월 동안 진행될 예정이다. 시민참여단은 토론 전후로 정보를 제공받고 숙의한 뒤 설문에 응답한다. 전문가 토론과 온라인 여론 수렴도 함께 진행된다. 최대 11명으로 구성할 예정인 관리위원회는 통계, 갈등관리, 과학, 인문학 등 여러 분야의 참여를 염두에 두고 있으며, 원전 전문가는 별도로 자문을 제공한다.

환경·원전·중립 분야 전문가 10명 이내로 구성되는 지원 전문가 그룹은 설명자료와 온라인 영상을 마련한다. 환경단체와 원전 관련 단체에 전문가 추천을 요청할 예정이다. 구체적인 토론 주제와 설문 문항은 차기 위원회 회의부터 마련한다.

은재호 위원장은 이번 절차가 원전 정책을 정파적·이념적 대립에서 벗어나게 하는 데 도움이 되길 바란다고 말했다. 그러나 절차 설계는 양측 모두의 반발을 사고 있다. 원전 확대 비판론자들은 수요 추정의 전제를 문제 삼고, 단국대 에너지공학과 문주현 교수는 재생에너지 확대는 왜 유사한 공론화에서 제외됐는지 의문을 제기하며 정부가 결정의 책임을 시민에게 떠넘길 수 있다고 경고했다.

수요 전망은 어떻게 산출되나

제38차 에너지위원회에서 논의된 기후에너지환경부의 수요 전망 초안은 여러 단계로 이뤄진 산출 방식을 제시한다. 우선 모형에 경제 규모, 인구, 체감온도를 반영한다. 이후 첨단산업과 데이터센터, 전기화에 따른 전력 수요를 별도로 추산해 더한다. 전기화란 석유와 가스 같은 연료를 전기로 대체하는 것을 뜻한다.

그다음 에너지 효율 개선으로 예상되는 절감량을 빼고, 최대 수요 시간대에서 다른 시간대로 옮겨지는 소비량을 반영한다. 이렇게 산출한 목표 수요는 필요한 발전 용량과 전력망 인프라의 규모를 결정하는 데 활용된다.

예비 전망은 첨단산업의 추가 전력 소비량을 기준 시나리오에서 29.3테라와트시, 상위 시나리오에서 27.4테라와트시로 제시했다. 산업 전력 소비 가운데 경제 모형에 이미 반영된 정도에 따라 별도로 더하는 양이 달라진다고 정부는 설명했다. 반도체 장기 수요 일부는 기업 여건이 구체화될 때 후속 계획에서 검토하기로 미뤘다.

데이터센터 수요는 26.5테라와트시로, 예상 CPU·GPU 서버 대수와 냉각 효율 가정을 바탕으로 산출됐다. 전기화에 따른 수요는 112.6~119.4테라와트시로 추산됐다. 수요 관리로 기대되는 절감량도 123.2~125.6테라와트시로 비슷하게 컸다.

이러한 가정은 일상생활부터 중공업까지 폭넓게 다룬다. 전기차, 건물용 히트펌프, 전기로 제철, 수소 생산에 쓰이는 전력이 포함된다. 수송 부문 계산은 2035년 전기차 888만 대를 기준으로 한 보급 추세를 반영한다.

연간 전력 소비량과 최대 수요는 서로 다른 질문에 답한다. 테라와트시는 일정 기간 사용한 전력량을 나타내고, 기가와트는 특정 순간에 필요한 전력을 나타낸다. 한 국가는 연중 사용할 전력을 충분히 공급하는 동시에 전력 수요가 가장 큰 시간대도 감당해야 한다. 따라서 재생에너지 설비 용량, 원전 용량, 연간 전력 소비량은 계획 산출의 서로 다른 항목에 반영된다.

전망치가 빠르게 바뀐 이유

정부가 추진하는 3대 메가 프로젝트는 반도체, 피지컬 AI, AI 데이터센터다. 피지컬 AI란 로봇과 자동화 기계처럼 현실 세계에서 작동하는 시스템을 뜻한다. 이들 사업이 반영되면서 미래 전력수요 추정치가 크게 늘었다.

김성환 장관은 확정된 반도체·AI 사업만으로도 전력 수요가 30기가와트 추가로 필요하며, 전기차와 건물 난방까지 포함하면 증가분이 2040년까지 50기가와트를 넘을 수 있다고 말했다. 별도로 제12차 계획 총괄위원회는 메가 프로젝트와 관련해 2040년까지 추가 수요가 36.5기가와트에 이를 것으로 추산했다. 여기에는 반도체 4.6기가와트, AI 데이터센터 11.9기가와트가 포함된다.

부경대 전기공학과 이진영 교수는 연간 소비량 기준으로 전망 수정 폭을 설명했다. 2040년 추정치는 예비 전망의 약 658테라와트시에서 4개월 뒤 약 847테라와트시로 늘었다. 189테라와트시 증가한 것으로, 기존 전망의 약 29%에 해당한다.

이처럼 전망치가 빠르게 바뀌면서 수요가 더 느리게 증가하는 시나리오를 마련해야 한다는 요구도 커졌다. 산업 투자 위축, AI 연산 효율 향상, 계획된 공장이나 데이터센터의 지연 등이 그 배경으로 거론된다.

정부의 공식 전망 자료에 따르면 공개 토론 참여자들은 산업 부진과 2035년 온실가스 감축목표 미달 가능성을 반영한 하위 시나리오를 요청했다. 정부는 해당 시나리오를 만들 정보가 부족하고 시나리오가 지나치게 많으면 의사결정이 복잡해질 수 있다고 답했다. 쟁점은 계획이 얼마나 폭넓은 미래 가능성에 대비해야 하느냐는 것이다.

데이터센터 사업 약속은 얼마나 확실한가

에너지전환포럼은 당초 데이터센터 수요 8.4기가와트 가운데 7.4기가와트, 약 88%가 임대용 시설에서 발생한다고 밝혔다. 그러나 최종 입주 기업은 정해지지 않았다. 입주 여부가 중요한 이유는 제안된 건물의 전력 수요가 고객이 실제로 컴퓨팅 장비를 설치하고 가동하는지에 따라 달라지기 때문이다.

국회 기후에너지환경노동위원장인 김정호 더불어민주당 의원은 불확실한 사업을 국가 계획에 반영하기 전에 더 확실한 근거가 필요하다고 촉구했다. 그는 10월 7일 인터뷰에서 글로벌 기술 기업과 관련된 일부 수요에 투자 계획이나 양해각서가 없다고 주장했다.

김 의원은 민간 사업자의 확약에 앞서 공공 인프라를 구축하는 데 대한 우려를 설명했다.

올 수도 있고 오지 않을 수도 있는 외국 빅테크 기업을 위해 발전시설이나 전력망을 건설했는데 그 기업들이 오지 않으면 유휴 자산이 됩니다. 불확실한 수요는 제외하는 것이 옳습니다.

반도체 투자 시점도 의문으로 남아 있다. 기업들은 국내 투자와 미국 투자를 저울질해야 하며, 남서부에 제안된 시설의 기반시설 준비도 아직 끝나지 않았다. 이러한 결정은 공장이 언제부터 전력을 사용하기 시작할지에 영향을 준다.

석광훈은 현재 논쟁을 2017년 신한울 3·4호기로 불렸던 신고리 5·6호기 공론화와 비교한다. 당시에는 이미 공사가 진행 중이어서 참여자들이 압박을 받았다는 것이 그의 주장이다. 이번에는 산업용 전력 부족 전망이 비슷한 압박으로 작용해 원전이 필요한지 살피기보다 원전에 대한 국민 수용성을 논하는 쪽으로 흐를 수 있다고 지적한다.

전력망 투자에는 큰 재정 위험이 따른다

한국전력공사는 2038년까지 전력망에 83조원을 투자할 계획이다. 송전선로와 변전소에 72조8,000억원, 배전망에 10조2,000억원을 투입한다. 송전은 대량의 전기를 장거리로 보내는 것이고, 배전은 이를 가정과 사업장으로 전달하는 것이다.

나경원 국민의힘 의원에게 제출된 한전 자료에 따르면 제11차 전력계획의 주요 송전선로·변전소 사업 54건 가운데 20건이 주민 반대와 인허가 지연으로 어려움을 겪고 있었다. 전체 사업의 약 37%에 해당한다.

김성환 장관은 10월 8일 국정감사에서 제12차 계획을 마련하면서 전력망 계획을 재검토하고 불필요하거나 시급하지 않은 지출을 살펴보겠다고 말했다. 정부는 전력 저장장치를 활용하고 전력망 혼잡 시 발전량을 제한하는 방식으로 기존 선로를 더 많이 활용하는 방안도 검토하고 있다.

소비자도 결과에 직접적인 이해관계가 있다. 장관은 전력망 비용을 먼저 지출한 뒤 전기요금 등으로 장기간에 걸쳐 회수할 것이라고 말했다. 산업용 전력 소비가 예상보다 늦게 발생하거나 규모가 작으면 고가의 인프라가 계획한 만큼 활용되지 못하는 동안에도 금융 비용은 계속 발생할 수 있다.

지역 여건도 중요하다. 국가 전체로 전력이 남더라도 특정 산업단지까지 전력을 보내기 어려울 수 있다. 공식 전망 자료는 반도체와 데이터센터 입지 및 전력망 계획을 연계한 지역별 수요 전망을 다음 단계 과제로 꼽았다.

가격과 효율 개선으로 수요를 줄일 수 있을까

재정개혁연구원 이상민 선임연구위원은 전력 수요가 가장 큰 여름·겨울철을 제외하면 한국은 연중 약 360일 전력이 남는다고 주장한다. 짧은 시간대의 최대 수요를 위해 발전소를 지으면 시설이 연중 상당 기간 충분히 활용되지 않으면서 소비자가 비용을 부담할 수 있다는 것이 그의 우려다.

이재명 대통령은 공급 여건에 따라 달라지는 전기요금을 지지했다. 국가재정전략회의에서 그는 다음과 같이 말했다.

전력이 남을 때는 요금을 낮추고 부족할 때는 높이는 체계로 바꿔야 합니다.

이 대통령은 요금 인상이 필요하다면 저소득 가구를 위한 에너지 바우처 확대를 병행해야 한다고도 말했다. 이러한 지원은 필수 난방·냉방이나 그 밖의 전력 소비를 요금이 저렴한 시간대로 옮기기 어려운 사람들에게 도움이 될 수 있다.

공식 수요 전망은 이미 전기차와 히트펌프, 산업용 시간대별 요금제를 통해 여름철 최대 수요에서 1.3기가와트가 다른 시간대로 이동할 것으로 가정한다. 소비 시간대를 옮기면 전력이 필요한 시점이 달라지고, 효율 개선은 필요한 전력량 자체를 줄인다.

원전 계획은 2030년까지 재생에너지 설비 용량을 최소 100기가와트로 늘리고 석탄 발전을 폐지한다는 목표와도 맞물려 있다. 김성환 장관은 청정전력 확대와 석탄 발전 폐지가 속도를 내지 못하면 AI 성장과 메가 프로젝트가 2035년 온실가스 감축목표를 위협할 수 있다고 경고했다.

과거 전망은 정확도의 한계를 보여준다

이진영 교수는 1~11차 전력수급기본계획을 검토한 결과, 10년 앞을 내다본 전망의 평균 오차는 11.4%였고 1년 앞 전망의 오차는 1.1%였다고 밝혔다. 오차는 양방향으로 나타났다. 제1차 계획은 2011년 전력 소비량을 363테라와트시로 전망했지만 실제로는 455테라와트시를 기록했다. 제6차 계획은 2019년 소비량을 579테라와트시로 예상했으나 실제 소비량은 520테라와트시였다.

이 교수는 경제성장과 전력 사용의 관계에도 변화가 있었다고 지적했다. 2001~2011년에는 경제 규모가 1% 늘 때 전력 소비량이 1.3% 증가했다. 2011~2019년에는 같은 경제성장률에 전력 소비량이 0.6% 증가하는 데 그쳤다.

수요 관리도 또 다른 불확실성을 낳는다. 이 교수는 제5~11차 계획의 최종 연도에 수요의 14~16%에 해당하는 절감 목표를 반영해 수요에서 차감했다고 지적했다. 그는 제12차 계획의 경우 986테라와트시에서 139테라와트시를 빼 847테라와트시에 이르는 산출을 예로 들었다. 이 수치에는 전력 소비 전망과 정책이 소비를 줄이는 데 성공할 것이라는 기대가 함께 반영돼 있다.

건설 일정 때문에 잘못된 판단을 바로잡기도 어렵다. 이 교수에 따르면 대형 원전 신규 건설에는 약 167개월, 거의 14년이 걸리고 전력망 인프라 구축에는 13년이 걸린다. 그의 제안은 일찍 결정해야 하는 사안과 더 강한 근거가 나올 때까지 미룰 수 있는 사안을 구분하는 것이다.

해외 사례는 이런 접근 방식을 보여준다. 영국은 전력 공급 시점 4년 전과 1년 전에 경매를 통해 전력 용량을 조달한다. 2025년 2월 목표 물량은 각각 43.7기가와트와 7.5기가와트였다. 이 교수는 미국 전력망 운영기관 PJM이 공급계약이나 건설 확약 여부를 기준으로 단기 데이터센터 수요를 걸러낸 사례도 소개했다. 이 검토와 전기차·경제 관련 가정의 수정으로 2028년 최대 수요 전망은 4.4기가와트 낮아졌다.

2027년으로 미뤄진 일정

전기사업법에 따라 전력계획은 2년마다 수립하며 향후 15년을 내다본다. 제12차 계획은 2026~2040년을 다룬다. 2025년 2월 확정돼 2038년까지를 대상으로 한 제11차 계획에는 대형 원전 2기와 소형모듈원자로 1기가 이미 포함됐다. 소형모듈원자로는 모듈 방식으로 건설하도록 설계된 소형 원자로다.

기후에너지환경부의 4월 포럼 공지에 따르면 수요 논의는 원전 공론화보다 먼저 진행됐다. 공지는 예비 전망 마련에 4개월간의 작업과 9차례 전문가 논의가 있었다고 밝혔다. 이후 공론화 절차는 다음과 같이 여러 단계를 거쳤다.

• 2025년 12월 30일, 2026년 1월 7일: 첫 두 차례 공개 포럼에서 에너지 믹스와 원전과 함께 재생에너지를 활용하는 방안을 살폈다.
• 2026년 4월 22일: 제3차 포럼을 오전 10시 서울 양천구 코바코홀에서 개최하고 현장 참석과 온라인 생중계를 병행할 예정이었다.
• 2026년 8월: 김성환 장관이 원전 공론화에 착수하겠다고 발표하고 12월 전 전력계획을 마무리하겠다는 목표를 제시했다.
• 2026년 10월 2일: 원자력 공론화위원회가 출범했다.
• 2026년 10월 14일: 위원회가 주요 의제와 제외 사안을 합의했다.

최근 일정은 장관이 8월에 제시한 목표보다 늦춰졌다. 김정호 의원은 공론화에 필요한 3개월에 정부 계획 수립 기간을 더하면 완료 시점은 2027년 상반기라고 말했다. 최종 확정일은 발표되지 않았다.

여론은 여러 고려 요소 가운데 하나가 될 전망이다. 한국에너지정보문화재단이 의뢰하고 한국리서치가 실시한 성인 2,000명 대상 6월 조사에서 응답자의 82.9%는 전력공급 계획에 신규 원전을 포함하는 데 찬성했고, 79.2%는 신규 건설이 필요하다고 답했다. 조사는 메가 프로젝트 발표 전에 실시됐다. 시민참여단은 설명과 토론을 통해 사안을 검토하며, 조사 결과는 공급과 전력망에 대한 전문가 평가와 함께 반영될 예정이다.

핵심 내용

• 10월 14일 정해진 의제는 미래 전력수요를 충족하는 데 원전이 맡을 역할과 비중에 초점을 맞춘다.
• 수정된 2040년 최대 수요 전망은 158.4~165기가와트로, 4월 전망보다 최대 26.8기가와트 높다.
• 비판론자들은 낮은 수요 시나리오와 제안된 데이터센터에 실제 고객이 들어올 것이라는 더 확실한 근거를 요구한다.
• 한전은 2038년까지 전력망에 83조원을 투자할 계획이며, 주요 송전선로·변전소 사업 54건 가운데 20건이 지연을 겪고 있다.
• 효율 개선, 전기요금, 최대 수요 시간대에서 소비를 옮기는 방안도 계획 논의의 일부다.
• 국회 상임위원장은 공론화를 거쳐 2027년 상반기에 제12차 전력계획이 나올 것으로 예상한다.