일본의 법적 공백, 북한의 제재 회피 통로 열어둬

도쿄의 한 사무실에서 드러난 광범위한 단속 문제

2014년 2월, 후루카와 가쓰히사는 도쿄 신바시역 인근 SL스퀘어 맞은편 건물에 있는 사무실에서 북한 무기 밀수와 연계된 사람들을 추적했다. 한 달 뒤 그 사무실은 비어 있었다. 이 사실은 북한의 3차 핵실험이 있은 지 1년 뒤, 후루카와가 유엔 안전보장이사회 대북제재 전문가패널에서 활동하던 중 확인됐다.

제재 이행 감시 업무를 맡았던 후루카와는 제재 위반 연루자들이 일본에서 얼마나 자유롭게 활동할 수 있었는지 회고했다.

그는 “제재 위반에 연루된 사람들이 일본을 드나들었지만, 단 한 명도 기소되지 않았다”고 회고했다.

북한은 2006년 10월 9일 첫 핵실험을 했다. 이후 북한의 무기 개발을 둘러싼 논의는 중국과 러시아의 지원이나 미흡한 제재 이행에 초점을 맞추는 경우가 많았다. 후루카와의 설명은 네트워크의 또 다른 부분, 즉 공개적으로 제재를 지지하는 국가에서 활동하는 기업과 해운업체, 중개업자에 주목하게 한다.

일본은 북한과의 직접 교역에 이례적으로 폭넓은 제한을 두고 있다. 그러나 후루카와와 제재 전문가 다케우치 마이코의 연구는 이러한 제한과 유엔 결의가 금지한 더 광범위한 활동 사이의 공백을 짚는다. 해외 해운 사업, 합작 사업, 원격 근무 등이 여기에 포함된다.

이 기사에서 다루는 법률 평가는 2018년부터 2022년까지의 연구에 기록된 상황을 설명한다. 확인된 모든 공백과 기업, 선박의 현재 상태가 파악된 것은 아니다. 그러나 연구들이 공통으로 내린 결론은 구체적이다. 국내법과 정부 기관이 거래 배후의 사람과 서비스에 미치지 못하면 직접 교역을 차단해도 다른 경로가 남는다.

일본과 연결된 해운 네트워크

오션 매리타임 매니지먼트(OMM)는 무기 밀수에 관여한 주요 북한 해운회사였다. 유엔은 후루카와가 신바시에서 해당 사무실을 발견한 지 몇 달 뒤인 2014년 7월 28일 OMM을 제재 대상에 올렸다.

일본국제문제연구소가 발표한 후루카와의 일본 제재 연구는 홍콩의 여러 페이퍼컴퍼니를 통해 OMM을 지원한 것으로 의심되는 일본인 X를 다룬다. 페이퍼컴퍼니는 통상적인 사업을 하는 것처럼 보이지만 배후의 사람이나 활동을 감추는 기업을 말한다.

후루카와에 따르면 X는 중국인 동업자와 함께 세제 혜택이 유리한 관할권에 회사를 세웠다. 이 네트워크는 외국 국적으로 등록된 북한 선박의 운항 관리를 도와 선단이 평양과 직접 연결된 것처럼 보이지 않게 했다.

후루카와는 일본이 X를 공식 조사하지 않았고 해당 인물에게 제재도 부과하지 않았다고 썼다. 그는 이로 인해 수사 당국이 OMM의 국제 사업 운영 방식을 파악할 기회도 놓쳤다고 지적했다.

연구는 또 다른 일본 내 연계 사례도 설명한다. 와카야마현에 거주하는 의사가 유엔 제재 대상 선박을 소유한 홍콩 회사의 이사로 있었다. 화물과 항해가 다른 곳에서 이뤄졌더라도 해운 네트워크의 일부가 일본 안에 자리 잡고 있었던 셈이다.

유엔의 금지 조치에 일본 법이 필요한 이유

유엔 안전보장이사회 제재는 회원국에 의무를 부과한다. 이를 이행하려면 경찰과 세관 당국, 법원이 국내법에 근거한 권한을 갖춰야 한다. 따라서 한 국가는 국제적으로 결의를 지지하면서도 일부 금지 활동은 자국의 단속 체계가 다루지 못하도록 둘 수 있다.

일본 경제산업성은 무역 관리 페이지에서 현행 제도를 설명하고 있다. 경제산업성은 외환 및 외국무역법에 따라 수출입 신청 심사, 사업장 검사, 불법 수출에 대한 조치 등을 시행한다고 밝힌다.

경제산업성은 또 일본이 다른 국가와 정보를 교환하고, 제한을 우회하는 수출에 관한 정보를 수집하며, 국제 수출통제 체제에 참여한다고 설명한다. 일본에는 이미 제재 이행 체계가 갖춰져 있다. 쟁점은 그 체계가 어디까지 미치느냐는 것이다.

경제산업연구소의 컨설팅 펠로인 다케우치는 2022년 9월 분석에서 안보리가 2016년과 2017년에 추가한 조치 대부분이 일본법에 구체적으로 반영되지 않았다고 주장했다.

다케우치가 든 사례는 결의 2375호에 따른 북한의 기관이나 개인과 합작회사를 설립·유지·운영하는 행위의 금지다. 그는 해당 사업체를 폐쇄하도록 직접 요구하거나 설립과 운영을 금지하는 법률이 일본에 없었다고 썼다. 수사관 입장에서는 사업 관계가 유엔 제재를 위반할 때 어떤 일본 법률상 범죄를 적용할 수 있는지가 현실적인 문제가 된다.

시간이 흐르며 확대된 제재

일본의 조치는 잇따른 미사일 발사와 핵실험, 안보리 결의를 거치며 발전했다. 다케우치의 설명은 여행과 교역 제한에서 자금과 해운 통제로 꾸준히 확대된 흐름을 보여준다.

• 2004년: 일본은 특정 선박의 입항을 금지할 수 있도록 하는 법률을 제정했다.
• 2006년: 미사일 발사와 첫 핵실험 이후 일본은 수입 금지, 북한 국적자의 입국 제한, 북한 선박의 일본 항구 입항 금지 등을 도입했다.
• 2009년: 추가 미사일 발사와 핵실험 이후 일본은 대북 수출을 금지했다.
• 2010년: 안보리 결의 1874호에 따라 일본은 화물 검사에 관한 특별법을 제정했다.
• 2016년과 2017년: 유엔 제재는 외화 수입의 주요 원천과 해운, 연료 공급, 해외 노동 전반으로 확대됐다.
• 2022년: 다케우치는 일본 법률이 확대된 의무의 상당 부분을 여전히 다루지 못하고 있다고 주장했다.

후루카와는 2018년 발표한 제재 적응 연구에서 일본처럼 북한과의 교역을 전면 금지한 국가는 국제적으로 드물다고 지적했다. 직접 교역에 대한 일본의 강력한 제한에도 국제 네트워크를 통제하는 데는 허점이 있었다.

선박이 다른 나라 기업에 매각되고 일본 업체가 정비한 뒤 북한산 석탄 운송에 쓰일 수 있다. 각 단계에는 서로 다른 당국과 관할권, 사업 관계가 얽힌다. 효과적인 제재 이행을 위해서는 이러한 연결고리를 함께 살펴야 한다.

선박은 화물뿐 아니라 가치도 옮길 수 있다

이바라키현 기업이 과거 소유했던 화물선은 문제를 잘 보여준다. 후루카와의 연구에 따르면 이 회사는 2017년 1월 선박을 WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT에 매각했다. 선박 이름과 국적이 바뀐 뒤 XIN GUANG HAI로 확인된 이 선박은 석탄 밀수에 사용된 것으로 의심됐다.

미국 재무부는 2018년 2월 23일 해당 선박과 운항사를 제재 대상으로 지정했다. 유엔도 그해 5월 23일 운항사를 제재 대상으로 지정했다. 선박의 고유 식별번호인 IMO 9004700은 이름과 등록 정보가 바뀌어도 선박의 이력을 연결하는 데 도움이 된다.

후루카와는 제재가 금지 활동을 지원할 수 있는 자원의 이전을 다루기 때문에 이 매각을 조사할 필요가 있었다고 주장했다. 그는 매수자가 이후 밀수에 이용할 목적으로 기존 제재 이력이 없는 중고 선박을 찾았을 가능성을 제기했다.

그의 연구는 도쿄 기업 소유 선박이 2017년 4월 북한 회사에 매각된 사례도 설명한다. 같은 해 12월 채택된 결의 2397호는 회원국이 신규 및 중고 선박을 북한에 직간접적으로 공급·판매·이전하지 못하도록 명시적으로 요구했다.

법적 체계를 이해하려면 시점이 중요하다. 앞선 거래에 대한 후루카와의 주장은 금지 활동을 지원하는 자원에 관한 기존 제한에 근거했다. 12월 결의는 신규 선박과 중고 선박을 아우르는 명시적 금지 조항을 추가했다.

선박 운항을 유지하게 하는 서비스

IMO 번호 9664483으로 확인되는 SEA TANKER II는 서비스 제공이 또 다른 제재 이행 문제가 될 수 있음을 보여준다. 후루카와는 2019년 3월 21일자 미국 정부 문서가 선박 간 환적과 관련해 이 유조선을 지목한 뒤에도 일본의 한 협회가 선박 분류 서비스를 계속 제공했다고 썼다.

선급협회는 기술 기준에 따라 선박을 검사한다. 이러한 업무는 일반 상업 해운을 뒷받침하므로 당국이 선박 운항을 제한하려 할 때 해당 서비스 이용 여부가 중요해진다.

후루카와에 따르면 이 협회는 SEA TANKER II가 등록돼 있으며 통상 매년 검사를 받는다고 확인했다. 그의 연구가 작성될 당시에도 서비스가 계속 제공되고 있었다. 이는 금지 운송에 참여했다고 믿을 만한 합리적 근거가 있는 선박의 등록을 취소하고 선급 서비스를 철회하도록 한 결의 2397호의 요구에도 불구하고 이뤄졌다.

결의 2397호는 금지 활동이나 화물 운송에 관여했다고 믿을 합리적 근거가 있는 선박이 회원국 항구에 있을 경우 나포·검사·억류하도록 요구한다. 후루카와는 일본 당국이 의심 선박을 여러 차례 검사했지만 자신의 연구가 작성될 때까지 이 체계에 따라 선박을 억류한 적은 없다고 썼다.

그가 지적한 미비점은 해외에서 이뤄진 활동의 증거를 일본 내 제한 조치로 연결할 권한과 행정 절차였다. 해상 감시로 의심스러운 운항을 찾아낼 수는 있지만, 이를 반복하지 못하게 하려면 선박과 소유자, 서비스 제공자에 대한 조치도 필요하다.

원격 근무는 국경을 넘지 않고도 국경을 넘는다

다케우치의 2022년 분석은 외화를 버는 또 다른 경로를 설명한다. 중국에 거주하는 북한 IT 노동자가 온라인 계약 플랫폼을 통해 일본 기업의 일을 수주하면서 일본에 사는 한국 남성의 신원을 사용한 사례다.

보도에 따르면 대금은 일본에 있는 노동자의 친척 명의 계좌를 거친 뒤 노동자가 중국에서 은행 카드로 인출했다. 맡은 업무에는 지도와 지방자치단체의 재난 정보 앱 관련 작업이 포함됐다.

일본 당국은 일본에 있는 두 사람을 무허가 자금이체업 관련 혐의로 검찰에 송치했다. 검찰은 기소하지 않았다. 다케우치는 이러한 계약을 뒷받침한 원격 근무와 지원 행위도 다루는 법률이 일본에 필요하다고 주장했다.

같은 계약 플랫폼에서는 2020년에도 유사한 사례가 드러났다. 다케우치는 당시 사건 이후 더 많은 정보를 공개하고 신원 확인을 강화했다면 또 다른 사례를 막는 데 도움이 됐을 수 있다고 말했다.

후속 사건에 등장한 재난 정보 앱을 운영하는 효고현은 2022년 6월 21일 조사 결과 개인정보 유출이나 악성 코드가 발견되지 않았다고 발표했다. 그러나 다케우치는 외부 업체가 소프트웨어와 정보, 운영 시스템에 접근할 수 있다는 점에서 외주 관리가 보안상 우려라고 지적했다.

그의 핵심 주장은 현실적인 문제에 있다. 입국 제한은 국경을 넘는 사람을 규제한다. 온라인 계약자는 해외에 머물면서 일본 고객에게서 돈을 벌 수 있다. 따라서 신원 확인과 결제 감시도 제재 이행의 일부가 된다.

유럽도 규정을 실제 조치로 옮기는 데 어려움을 겪었다

다케우치가 유엔 전문가패널 활동 중 작성한 제재 효과 연구는 유럽에서도 비슷한 문제가 있었다고 설명한다. 논문은 여기에 담긴 견해가 소속 기관이 아닌 개인의 의견이라고 밝힌다.

베를린에서는 북한 대사관 건물에 유스호스텔이 운영돼 월 약 3만8,000유로의 임대 수익을 낸 것으로 추산됐다. 독일 당국은 2017년 외교 공관 부지의 영리 목적 사용 제한을 준수하도록 요구했지만, 법적 절차가 진행되는 동안 사업은 약 3년간 계속됐다.

2020년 1월 법원은 베를린시의 폐쇄 명령에 대한 운영자의 이의 제기를 기각했다. 이 사례는 관련 제한이 채택된 뒤에도 집행까지 수년이 걸릴 수 있음을 보여준다.

다케우치는 이탈리아가 적용할 국내법이 없다는 이유로 북한 축구선수 두 명의 송환을 거부한 사례도 소개했다. 오스트리아에서는 다른 선수의 추방 절차가 소송으로 중단됐다. 이 사례들은 해외에서 번 돈이 북한으로 들어가는 것을 막기 위한 제한과 관련됐다.

후루카와의 연구는 행정상의 문제도 짚었다. 그가 설명한 한 사례에서는 금융 제한 대상인 북한인의 정보가 출입국 당국과 공유되지 않아 이들이 반복해서 입국하고 출국할 수 있었다. 은행과 국경 관리 당국, 해운 규제 기관, 수사 기관이 각각 전체 상황의 일부만 파악하고 있었던 것이다.

강화된 제재 이행이 닿아야 할 곳

교역 제한에도 북한 네트워크는 상당한 수익을 계속 올렸다. 다케우치의 제재 효과 연구는 한 유엔 회원국의 분석을 인용해 2019년 1월부터 8월까지 약 370만t의 북한산 석탄이 수출됐으며 그 가치는 약 3억7,000만 달러였다고 전한다.

같은 연구는 2019년 5월 이후 북한산 모래 100만t 이상이 중국으로 운송됐으며 그 가치는 약 2,200만 달러로 추산됐다고 설명한다. 석탄의 추정 가치는 모래의 약 17배로, 기존 석탄 교역의 규모와 또 다른 불법 수입원을 보여준다.

제재가 발효되기 전에 자산을 옮긴 네트워크도 있었다. 만수대해외개발그룹의 나미비아 자회사는 모기업이 그해 8월 유엔 제재 대상으로 지정되기 전인 2017년 6월 26일 차량과 기타 자산을 매각했다. 그보다 앞서 미국의 제재와 유엔 제재 권고가 나온 상태여서 회사는 조치 가능성을 이미 알고 있었다.

일본과 관련해 후루카와는 해외에서 발생한 위반 행위를 조사할 법적 권한을 강화하고, 자체 제한 조치를 부과하는 절차를 명확히 할 것을 제안했다. 다케우치는 금지된 사업 관계를 포괄하는 법률, 사건의 공개 확대, 업계 단체에 요청하는 데 의존하지 않는 강력한 제재 이행이 필요하다고 촉구했다.

다케우치는 자금이 당장 도착한 곳 너머까지 추적할 필요성도 강조했다. 자금은 북한에 보낼 물자를 구입하기 위해 제3국에 남아 있을 수 있다. 그의 2022년 분석에 따르면 북한으로 현금을 가져갈 때 10만 엔을 초과하면 신고해야 한다는 규정은 신고 기준일 뿐, 신고 규정상 명시된 최대 금액은 없었다.

일본의 과제는 신바시역 밖 사무실에서 선박과 온라인 계약, 해외 송금으로 이어진다. 두 연구자는 모두 제재 이행이 전체 사업 관계에 미쳐야 한다고 주장한다. 이를 위해서는 거래를 주선하는 사람과 거래를 뒷받침하는 서비스를 연결하는 법적 권한과 정보 공유가 필요하다.

핵심 요점

• 후루카와는 2014년 2월 신바시역 밖 사무실에서 북한 무기 밀수와 연계된 사람들을 추적했다.
• 그의 연구는 OMM 해운 네트워크와 일본의 연결고리, 조사 및 제재의 미비점을 확인했다.
• 일본의 광범위한 교역 제한과 별개로, 유엔의 구체적 의무를 국내법에 반영할 필요가 있다.
• 확인된 사례에는 선박 매각, 선급 서비스, 합작 사업, 원격 IT 업무가 포함된다.
• 유럽 사례에서도 법률 미비와 법적 절차로 제재 이행이 지연되는 문제가 드러났다.
• 두 연구자는 국내 법적 권한 강화와 책임 소재 명확화, 기관 간 정보 공유 확대를 촉구했다.