5년간 교착 끝에 부탄, 겨울 회기서 광업 법안 논의 예정

광업 수익의 수혜자를 정하기 위한 새로운 시도

부탄의 개정 광산·광물 법안이 내각에 제출됐다. 2026년 11월 12일부터 12월 28일까지 열릴 예정인 국회 겨울 회기를 앞두고, 소유권과 관리, 광업 수익 배분을 둘러싸고 2021년 6월 중단됐던 논의가 다시 시작될 전망이다.

지질광산국은 1995년 광산·광물 관리법을 전면 개정하는 방안의 일환으로 전략 광물 관련 조항을 손질했다. 의원들이 회기에 참석할 때 해당 법은 제정된 지 31년이 된다. 상원의장 대행 상가이 칸두는 광업 법안이 이번 회기에서 잠정적으로 논의될 것으로 예상되는 신규 법안 3건 가운데 하나라고 밝혔다. 다만 의사일정은 아직 확정되지 않았다.

이번 법안의 파급 효과는 국가 세입에서 개별 광산 주변의 먼지와 수질, 일자리까지 미친다. 광업 부문 법인소득세는 2025년 12억7,140만 눌트럼(Nu)에 달했다. 정부는 제재 강화와 국내 가공 확대, 지역사회가 혜택을 나눠 받을 새로운 방안도 검토하고 있다.

부탄은 세계 제조업에서도 눈에 띄는 위치를 차지한다. 미국 지질조사국(USGS)의 부탄 광물 개요에 따르면 부탄은 2024년 페로실리콘 생산량 기준 세계 7위로, 세계 생산량의 약 2.1%를 차지한 것으로 추산됐다. 철과 규소의 합금인 페로실리콘은 제강에 사용된다.

이 기관에 따르면 광물 원자재는 2024년 부탄 국내총생산(GDP)의 2.0%를 차지했다. 의회가 내려야 할 핵심 결정은 국가 소유 자원을 어떻게 공공 수입과 지역사회 혜택으로 전환할지, 동시에 사업자에게 실행 가능한 조건을 제시하고 국토를 보호할지 여부다.

법안이 다시 겨울 회기에 오르기까지

앞선 논의는 합동위원회 회의 6차례가 이어졌지만 하원과 상원 간 합의에 이르지 못했다. 2021년 6월, 킨리 왕축 위원장이 위원들이 합의에 실패했다고 보고하자 하원의장은 법안 심의를 연기했다.

정부가 새 규정과 이후 개정 법안을 마련하는 동안에도 1995년 법에 따른 규제는 계속됐다. 주요 경과는 다음과 같다.

• 2020년: 앞선 광산·광물 법안이 인허가와 규제, 광물 자원 배분을 위한 새 체계를 제안했다.
• 2021년 6월: 양원이 이견을 해소하지 못해 의회가 법안 심의를 연기했다.
• 2022년: 경제부가 광산·광물 관리 규정을 공표했다.
• 2024년 6월 15일: 젬 체링 에너지·천연자원부 장관이 규정 재검토와 공공·민간 기관의 참여를 검토하겠다는 계획을 밝혔다.
• 2025년 3월: 정부간광업포럼(IGF)의 광업 정책 프레임워크 평가에서 인허가, 모니터링, 지역사회 협의, 혜택 배분의 취약점이 지적됐다.
• 2026년: 지질광산국이 예정된 겨울 회기 논의를 앞두고 개정 법안을 내각에 제출했다.

지질광산국은 개정안이 2017년 광물 개발 정책을 따르며, 2023년 광물 탐사 지침과 2022년 규정을 참고했다고 밝혔다. 정부는 이 법안을 10X 경제 로드맵 및 다이아몬드 전략과도 연계하고 있다.

국가 소유권과 채굴권

지질광산국의 2020년 법안 초안은 광물 자원의 권리가 국가에 있다고 명시했다. 확인된 광물 매장량을 경쟁입찰로 배분하거나 국영기업에 맡기고, 전략 광물과 매장량에 대해서는 정부가 별도로 결정하는 방안도 제시했다.

소유권과 운영은 논쟁에서 서로 다른 쟁점이다. 국가는 매장지를 소유하면서도 임대 계약을 통해 기업에 광물을 채굴하고 판매할 권한을 줄 수 있다. 논란이 되는 사안은 누가 그 허가를 받는지, 대가를 얼마나 내는지, 그 수익이 시민에게 어떻게 돌아가는지다.

상원의 입장은 헌법 제1조 12항의 광물 자원 국가 소유 조항과 제9조 7항의 빈곤 해소 및 부의 집중 방지 조항에 근거했다. 논의에서는 공정 경쟁과 독점 제한에 관한 다른 헌법 조항도 인용됐다.

상원은 국영기업을 지지하는 근거로 과거 상업 실적을 제시했다. 민간기업 JMCL이 2019년 신고한 돌로마이트 수출 가격은 톤당 520눌트럼이었으며, 2020년 광산이 국영 광산회사(SMCL)에 배정된 뒤에는 1,150눌트럼으로 올랐다고 밝혔다. 또 2019/20 회계연도 SMCL의 세후 이익은 톤당 802눌트럼으로, 2018년 드룩 사타이르(Druk Satair Corporation Limited)의 398눌트럼을 웃돌았다고 제시했다.

이 수치들은 광업권 배분이 정치적으로 민감한 쟁점이 된 이유를 보여준다. 상원은 국영 운영이 부탄에 더 많은 가치를 가져올 수 있다고 주장했다. 정부는 현재 공공·민간 부문이 모두 참여하는 체계를 검토하고 있다.

법적 체계가 중요한 이유

1995년 법은 중요한 사안을 명확히 규정하지 않거나 규칙과 규정에 맡겨 두고 있어, 의회의 더 강한 뒷받침이 필요한 결정을 둘러싼 압박이 커지고 있다. 행정부는 법적 권한 범위에서 규정을 개정할 수 있지만, 법률 개정에는 의회 절차가 필요하다.

앞선 초안은 광업 개혁의 영향 범위가 얼마나 넓은지 보여준다. 초안은 1995년 광업법을 폐지하고, 2009년 지방정부법과 1995년 산림·자연보전법, 2011년 수자원법의 특정 조항도 개정할 것을 제안했다. 또한 검사와 임대 계약 집행, 복구, 세입 징수를 담당하는 독립 광업 규제 당국을 설립하는 방안도 담았다.

2021년 법안 연기는 절차상 논쟁도 남겼다. 헌법 제13조 8항은 발의한 원내가 다른 원내의 수정안이나 이의를 거부할 경우, 국왕에게 합동 회의를 요청하도록 규정한다. 그러나 의회는 의회 절차 규칙 제59조(A)에 따라 광업 법안 심의를 연기했다. 이 결정의 헌법상 근거는 여전히 논쟁의 대상이다.

전략 광물의 최종 처리 방식과 제안된 규제 체계를 포함한 2026년 개정 법안의 상세 조항은 지금까지 공개된 발표에서 구체적으로 설명되지 않았다. 최종 법안 내용에 따라 앞선 설계안 가운데 얼마나 유지될지가 결정된다.

생산량과 세금 수치가 보여주는 것

부탄의 광업 부문 법인소득세는 2023년 11억4,860만 눌트럼에서 2024년 11억30만 눌트럼으로 감소한 뒤, 2025년 12억7,140만 눌트럼으로 늘었다. 2024년에서 2025년 사이 증가율은 약 15.6%였다. 로열티와 광물 임대료도 공공 수입의 일부를 이룬다.

광물별 생산량은 서로 다른 흐름을 보였다. 미국 지질조사국은 페로실리콘 생산량이 2023년 12만7,293톤에서 2024년 15만1,495톤으로 약 19% 증가했다고 집계했다. 같은 기간 석고 생산량은 109만8,565톤에서 51만3,477톤으로 약 53% 감소했다.

쇄석용 돌로마이트 생산량도 2023년 293만7,930톤에서 2024년 276만377톤으로 줄었다. 2026년 1월 15일까지 확보된 자료를 활용한 생산량 표에 담긴 이 수치는 광업 부문 내에서도 정부가 서로 다른 사업 여건에 대응해야 함을 보여준다.

제안된 법안은 선광, 즉 광물의 유용 성분이나 상업적 가치를 높이는 가공도 다룰 예정이다. 저품위 광석과 폐석의 활용, 주 매장지와 함께 발견되는 다른 광물의 회수, 핵심 광물과 전략적 광업 자산도 규제 대상에 포함된다.

에너지·천연자원부를 이끄는 젬 체링 장관은 2024년 6월 의회 논의에서 광업 개발이 환경 요건과 연계돼야 한다고 밝혔다.

환경 정책과 부합해야 합니다.

정부는 부탄 내 가공을 장려하기 위한 세제 개편도 검토 중이다. 기업 입장에서는 원자재를 수출하는 것과 설비·기술에 투자해 국내에서 더 높은 가치를 지닌 제품을 만드는 것 사이의 수익성을 다시 따져야 할 수 있다.

제재 강화와 점검 역량의 한계

제안된 법안은 점진적으로 강화되는 제재를 도입해 사업자가 규정을 반복해서 위반할 경우 더 강력하게 대응할 수 있도록 할 방침이다. 현행 고정 벌금 중에는 5,000눌트럼처럼 낮은 금액도 있어, 부처는 위반을 억제하기에 충분하지 않다고 보고 있다.

지질광산국은 지역 사무소 7곳을 통해 광업 현장을 감독한다. 2022년 규정에 따라 일반 광산은 예고 없는 점검을 포함해 연 2회 검사를 받는다. 생산량이 많거나 환경적으로 민감한 현장은 분기별 또는 그보다 자주 점검한다.

검사관은 승인된 타당성 조사와 실제 운영을 대조하고, 계근대 기록과 운송 허가증을 확인해 생산량을 맞춰 본다. 지질광산국은 여러 곳에 흩어진 현장을 감시하기 위해 위성 영상과 드론을 활용하기 시작했다. 제한된 인력과 운송 수단, 기술 역량으로 현장 전반을 상시 점검하기 어렵기 때문이다.

지질광산국은 지난 3년 동안 전국적으로 중대한 범죄나 심각한 규정 위반이 기록되지 않았다고 밝혔다. 흔히 발생하는 문제로는 채굴 작업대의 부실한 정비, 미흡한 먼지 관리, 광물 매장지에 접근하기 위해 걷어낸 토양과 암석인 표토·폐석의 부적절한 처리가 꼽힌다.

광산 경계 침범과 일반적인 토지 개발로 위장한 굴착도 우려 사항이다. 일부 오지의 채석장과 준설 현장에는 보정된 계근대가 없어 당국이 물량을 수작업으로 확인해야 한다. 연례 교육은 또 다른 취약점, 즉 승인된 광산 계획을 수행할 자격 인력을 충분히 갖추지 못한 사업자 문제를 해결하기 위한 것이다.

복구와 지역사회 몫의 명확화

광산 사업자는 채굴을 시작하기 전에 환경 및 기타 인허가를 확보하고, 인증을 받은 관리자를 임명하며, 광산 폐쇄·복구 계획을 마련해야 한다. 또한 현장을 복구할 자금으로 환경복원 보증금을 예치해야 한다.

폐쇄 요건에는 시설 철거, 굴착 사면 안정화, 표토 복원, 식생 복구가 포함된다. 모니터링을 통해 현장이 안정되고 식생이 살아남은 것이 확인된 뒤에만 보증금을 돌려받을 수 있다. 운영 중에는 침전지와 하천 완충 구역, 도로 살수, 광물 운송 차량 덮개 설치 등의 보호 조치가 적용된다.

2025년 3월 IGF 평가에서는 인허가 절차의 분절, 미흡한 모니터링, 부족한 지역사회 협의와 혜택 배분이 지적됐다. 부탄 반부패위원회와 왕립경영대학, 프랑스 오덴시아 경영대학원이 참여한 2016년 연구에서도 거버넌스와 감독의 취약점이 확인된 바 있다.

개정 체계는 지역사회 개발 기금과 지역 우선 조달 정책을 통해 지역사회에 혜택을 제공할 수 있다. 이런 정책은 지역 노동자와 공급업체, 기업에 기회를 우선 배분할 수 있다. 앞선 법안 초안은 제안된 규제위원회에 지역사회 개발 기금의 사용을 승인할 책임을 이미 부여했다.

광업권 접근의 투명성도 여전히 해결되지 않은 문제다. 지질광산국과 부처는 광산·채석장 소유자 명단 공개 요청을 거부했으며, 지질광산국은 광업 임대권을 2건으로 제한하는 규정이 SMCL에는 적용되지 않는다고 밝혔다. 따라서 배분 규칙을 어떻게 정할지와 함께, 규칙과 수혜자를 얼마나 투명하게 기록할지도 중요하다.

농업 비용과 기술 인력 지연 사이의 우선순위

의원들은 농로와 용수 공급을 포함해 약 225건의 지역구 현안을 본회의에 제출했다. 해당 사안들은 검토 후 부처에 전달됐으며, 페마가첼 종카그 촉두에서 제기된 두 가지 문제는 위원회 심의 대상이 됐다.

첫 번째 사안은 농업 투입재 비용 분담이 일관되지 않다는 점이다. 한 지방정부 관계자는 이전 제도에서는 농민과 정부가 비용을 절반씩 부담했다고 말했다. 이후 정부 부담률이 70% 또는 60%인 방안도 있었지만, 일부 농민은 결국 비용의 70%를 직접 부담한 것으로 전해졌다.

실질적인 차이는 크다. 같은 가격의 품목에 대해 70%를 내는 농민은 30%를 내는 농민보다 두 배 넘는 금액을 부담한다. 페마가첼 지방의회는 고정된 분담 비율이나 무상 배포 가운데 하나로 명확하고 일관된 제도를 마련할 것을 요구하고 있다.

정부 조사에 따르면 농민들은 무상으로 받은 물품을 때때로 소홀히 관리했고, 배포된 과수 묘목 수백만 그루가 관리 부족으로 죽은 것으로 전해졌다. 따라서 정책은 경제적 부담 완화와 공공 투자를 잘 관리해 생존하고 생산하도록 할 책임을 함께 고려해야 한다.

두 번째 사안은 지역 엔지니어링 클러스터와 지역 개발 지연에 관한 것이다. 인프라·교통부 산하 지역 인프라 개발 사무소 7곳은 승인된 정원 156명 가운데 83명을 충원해, 충원율이 약 53%에 그쳤다. 일부 사무소는 엔지니어가 6~7명에 불과하며, 대부분 신입 졸업생이다. 일반적으로 필요한 인원은 15명이 넘는다.

부처 관계자들은 앞서 지난 회계연도에 설계 용역 233건, 민간 설계도 641건 검토, 사업 지원 23건을 포함해 업무의 92%를 효과적으로 수행했다고 보고했다. 굿 거버넌스 위원회의 평가에 따라 인력과 비용 분담 문제가 하원 공식 논의에 부쳐질지 결정된다.

그 밖의 입법 일정

레이키 도르지 재무장관은 보수 개정 법안을 제출할 예정이다. 재정 법안인 만큼 같은 회기 안에 통과돼야 한다. 상가이 칸두는 석유수출국기구(OPEC) 협정도 잠정적으로 논의될 신규 사안으로 꼽았다. 이 협정은 석유 관련 사안과 회원국 간 협력을 다룰 예정이다.

하원은 상원에서 넘어온 자브미(개정) 법안 3차 독회와 2026년 담배 규제(개정) 법안도 심의할 예정이다. 형사 사건에서의 상호 법률 지원에 관한 벵골만기술경제협력체(BIMSTEC) 협약과 부탄 파산·회생 법안도 확정할 계획이다.

따라서 광업 법안은 여러 현안이 경합하는 회기에 상정된다. 핵심 과제는 분명하다. 노후한 법 체계를 대체하고, 광업권 접근과 공공 수입, 환경 의무, 지역사회에 돌아가는 혜택에 관한 명확한 결정을 내리는 것이다.

핵심 내용

• 개정 광업 법안이 내각에 제출됐으며, 2026년 11월 12일부터 12월 28일까지 열릴 예정인 국회 회기에서 잠정 논의될 전망이다.
• 앞선 법안은 소유권과 관리, 수익 배분을 둘러싼 이견으로 2021년 6월 심의가 연기됐다.
• 광업 부문 법인소득세는 2025년 12억7,140만 눌트럼에 달했다.
• 제안된 개정안에는 제재 강화와 국내 가공 조항, 지역사회 혜택 제공 방안이 포함된다.
• 점검 역량과 소유권 투명성, 환경 복구가 개혁 논의의 핵심으로 남아 있다.
• 의원들은 농업 투입재 분담과 엔지니어 인력 부족, 그 밖의 여러 입법 사안도 검토하고 있다.