태국, 미얀마 평화 구상 5년째 실천 촉구…아세안에 이행 전략 요구

외교 5년째, 여전히 뚜렷한 전략 없어

시하삭 푸앙껫깨우 태국 외교장관은 아세안의 미얀마 평화 구상을 되살리기 위해 상설 위기조정팀을 만들고 역내 리더십을 강화해야 한다고 촉구했다. 2021년 4월 채택된 틀에는 여전히 명확한 이행 전략이 없다고 지적했다.

시하삭 장관은 2026년 11월 5일 싱가포르에서 열린 제41차 아세안 원탁회의에서 익숙한 외교 관행에 문제를 제기했다. 각국 정부가 5개 합의사항을 재확인하고, 매년 임명이 바뀌는 특사에게 책임을 맡긴 뒤 다음 회의로 넘어간다는 것이다.

그의 비판은 마 테레사 라자로 필리핀 외교장관이 10월 30일 미얀마 인도주의 임무를 마친 지 엿새 만에 나왔다. 라자로 장관은 방문 기간 지원 물자를 전달하고 미얀마 외교장관과 회담했지만, 구금된 민간정부 지도자 아웅산 수치와의 면담은 성사되지 않았다.

태국 부총리도 겸임하는 시하삭 장관은 아세안이 특사에게 책임만 맡길 것이 아니라 실질적인 지침을 제공해야 한다고 말했다. 그는 미얀마를 고립시키면 역내에 피해를 주고 외부 세력 간 경쟁 위험을 키울 것이라고 주장했다.

ISEAS-유소프 이샥 연구소가 주최한 원탁회의에서 그는 미얀마 분쟁이 해결되지 않은 상황을 더 광범위한 문제와 연결했다. 회원국이 위기에 처했을 때 아세안이 충분히 신속하게 대응할 수 있느냐는 것이다.

그의 제안은 순번 의장국이 긴급 회의를 소집하는 방식과 의장국 간 협력 등 역내 기구의 운영 방식을 바꾸자는 것이다. 2022년과 2025년에 발표된 학계의 평가에서도 비슷한 약점이 이미 지적됐다. 아세안의 목표와 실행 방식 사이의 간극이 오랫동안 이어져 왔음을 보여준다.

5개 합의사항의 실제 내용

아세안은 군부가 아웅산 수치의 민간정부를 전복한 지 두 달 뒤인 2021년 4월 자카르타 정상회의에서 5개 합의사항을 채택했다. 쿠데타로 미얀마에서는 군부와 저항세력, 소수민족 무장단체가 얽힌 분쟁이 촉발됐다.

싱가포르국립대 아시아·세계화센터는 5개 합의사항 평가에서 이 틀을 다음과 같이 설명한다. 합의 내용은 다음과 같다.

• 모든 당사자가 자제하고 폭력을 즉각 중단한다.
• 평화적 해결을 모색하기 위해 모든 당사자가 건설적 대화에 나선다.
• 아세안 의장국이 특사를 임명해 대화를 중재하고, 아세안 사무총장이 이를 지원한다.
• 아세안 인도주의 지원 조정센터, 즉 AHA 센터를 통해 인도주의 지원을 제공한다.
• 특사와 대표단이 미얀마를 방문해 관련 당사자 모두를 만난다.

이 계획에는 폭력 중단, 정치 대화 개시, 도움이 필요한 사람들에게 지원 제공이라는 세 가지 과제가 담겨 있다. 특사는 이 과제들을 연결하는 역할을 맡으며, 아세안 대응 전체를 대신하는 존재가 아니다.

군부가 주요 합의사항을 이행하지 않자 아세안은 2021년 말 미얀마 정치 지도부의 정상회의 및 외교장관 회의 참석을 배제했다. 합의 이후 5년이 지난 지금, 논의의 초점은 이를 어떻게 이행할지, 누가 참여해야 하는지로 점차 옮겨가고 있다.

특사 교체가 중요한 이유

라자로 장관의 임기는 싱가포르가 2027년 아세안 의장국을 맡고 차기 특사를 임명하면 끝난다. 이런 연례 교체가 시하삭 장관의 비판에서 핵심이다. 매번 특사가 바뀌면서 충분히 명확한 공동 전략 없이 어려운 협상을 이어받게 된다는 것이다.

당시 싱가포르국립대 아시아·세계화센터 선임연구원이었던 에반 A. 락스마나가 작성한 평가 보고서는 초기 특사 임기 중 진전이 제한적이었다고 설명했다. 브루나이의 에리완 유소프 제2외교장관이 첫 특사로 임명됐다. 캄보디아의 쁘락 소콘 외교장관은 2022년 3월 미얀마를 방문했다. 그해 1월 훈 센 총리의 방문에 이은 것이었지만, 두 차례 방문 모두 상당한 진전으로 이어지지 않았다.

ISP-미얀마는 2025년 10월 22일 버마어판을 낸 데 이어 10월 23일 영어판으로 발표한 정책 브리프에서 다른 방안을 제시했다. 의장국이 바뀔 때마다 특사를 교체하는 대신, 특사에게 수년간 이어지는 고정 임기를 부여하자고 권고했다.

임기를 늘리면 같은 사무실이 관계를 유지하고 과거 약속을 기억하며 협상의 여러 단계를 이어갈 수 있다. ISP-미얀마는 각국 정부가 진전을 평가할 수 있도록 구체적인 이행 단계인 기준점을 마련하자고도 촉구했다.

시하삭 장관의 제안과 연구소의 권고는 서로 다른 수단으로 관련 문제를 다룬다. 그는 아세안 의장국 간 협력 강화를 원하고, 연구소는 특사실의 연속성도 확보해야 한다고 제안한다.

라자로 장관의 10월 임무 성과

라자로 장관의 방문은 특사가 수행할 수 있는 실무와 이를 둘러싼 정치적 이견을 함께 보여준다. 임무에는 군부가 통제하는 샨주 지역 타웅지에서의 구호품 배분과 네피도에서 틴 마웅 스웨 미얀마 외교장관과의 회담이 포함됐다.

필리핀 외교부는 회담에서 인도주의적 필요, 접근이 어려운 지역사회, 5개 합의사항 이행 등을 논의했다고 밝혔다. 라자로 장관은 필리핀이 2025년 3월 지진 이후 지원한 핀마나 타운십의 학교와 수도원도 방문한 뒤 양곤 주재 아세안 대사들과 협의했다.

미얀마 외교부는 네피도 회담을 아세안 내 미얀마의 역할과 권리 회복이라는 관점에서 설명했다. 미얀마 자체의 우선순위와 로드맵에 따라 협력하고 있다고 밝혔다. 군부가 뒷받침하는 행정부는 5개 합의사항을 명시적으로 거부하면서 역내 관계 개선을 모색하고 있다.

이러한 입장 탓에 아세안과 미얀마 지도부는 같은 외교적 만남을 통해 서로 다른 정치적 목표를 추구하고 있다. 아세안은 합의된 틀의 이행을 원하고, 미얀마 행정부는 국내 정책 노선을 유지하면서 역내 위상을 회복하려 한다.

라자로 장관은 아웅산 수치와 만나지 못했다. 필리핀은 수치가 2026년 4월 가택연금으로 옮겨진 뒤, 그리고 8월에도 면담을 요청했지만 미얀마 행정부는 두 차례 모두 거부했다.

누가 협상 테이블에 앉는가?

시하삭 장관은 미얀마에서 관련 사안에 권한을 가진 인사들이 참여해야 한다고 말했다. 적절한 수준의 인사들이 참여하면 외교적 관여의 실효성을 높일 수 있다고 설명했다.

태국 외교장관은 싱가포르에서 열린 논의에서 제안의 취지를 다음과 같이 밝혔다.

우리는 결정을 내릴 수 있는 사람들과 다뤄야 합니다. 그들이 적절한 수준에서 아세안 회의에 참석할 수 있다면, 이런 정책적 관여에 도움이 될 것이라고 생각합니다.

말레이시아가 2025년 아세안 의장국을 맡았을 때의 경험은 포용적 논의를 마련하는 일이 초청장을 보내는 것 이상임을 보여준다. ISP-미얀마에 따르면 안와르 이브라힘 총리는 2025년 4월 태국에서 민 아웅 흘라잉 군부 지도자를 직접 만났고, 반대파 국민통합정부의 마흔 윈 카잉 딴 총리와는 화상으로 대화했다.

말레이시아 의장국은 2025년 5월과 8월, 10월에 이해당사자 회의도 열었다. 온라인 협의를 통해 참석이 어려운 사람들도 참여할 수 있게 했고, 특사 대표단은 6월 태국을 방문했다.

주요 저항세력이 참여한 공동조정기구와 특사실 사이에 초청 방식 등을 둘러싼 이견이 생기면서 일부 소수민족 무장단체가 고위급 대표단 파견을 보류했다. ISP-미얀마는 이로 인해 참여와 추진력이 약해졌다고 밝혔다.

미얀마의 소수민족 무장단체는 모든 당사자 간 대화를 촉구하는 합의에 따라 필수적인 참여자다. 이들 단체의 의사결정권자를 끌어들이지 못하는 절차는 논의를 현장의 약속으로 전환하는 능력이 떨어진다.

태국의 두 갈래 접근과 중국의 역할

태국은 교류를 촉구하는 한편 국내 평화 프로세스도 지원하고 있다. 시하삭 장관은 두 가지 경로를 병행한다고 설명했다. 하나는 공동 국경의 일상적인 문제를 직접 다루는 것이고, 다른 하나는 미얀마 내 포용적 대화를 독려하는 것이다.

태국 외교장관은 지리적 여건이 만드는 압박을 다음과 같이 설명했다.

“우리는 국경을 맞대고 있어 매일 문제가 생깁니다. 관여하고 이런 문제를 다뤄야 합니다. 동시에 미얀마 내부 상황을 외면하는 것도 아닙니다”라고 그는 말했다.

태국은 소수민족 무장단체와 기타 관련 당사자 간 소통을 독려하는 방안도 추진하고 있다. 시하삭 장관은 외부 세력이 해결책을 대신 정하는 것이 아니라, 궁극적으로 미얀마 국민이 자국의 문제를 해결해야 한다고 말했다.

그는 또 그 주 초 란창-메콩 협력 회의에서 왕이 중국 외교부장과 만났을 때 포용적 대화를 독려해 달라고 요청했다고 밝혔다.

ISP-미얀마의 2025년 10월 브리프도 미얀마 주변국과의 공조를 권고했다. 아세안 외교장관 최소 3명으로 구성된 핵심 그룹이 중국, 인도, 태국과 함께 5개 합의사항의 실질적 이행을 추진하자는 제안이다.

연구소는 공동의 틀이 약화되면 각국이 자국의 이익에 따라 미얀마 당국 및 저항세력과 개별 관계를 추구하게 될 것이라고 경고했다. 지정학적 경쟁에 대한 시하삭 장관의 우려도 같은 문제를 반영한다. 주변국 정부는 영향력을 행사할 수 있지만, 각국의 우선순위가 외교를 서로 다른 방향으로 끌고 갈 수 있다는 것이다.

상설 트로이카와 신속한 위기 대응

시하삭 장관은 아세안 트로이카를 상설 체제로 만들자고 제안했다. 이 체제에는 직전·현직·차기 의장국이 참여해 연례 지도부 교체를 잇는 가교 역할을 한다.

그는 이 방안이 역량이나 자신감이 부족한 의장국에 필요한 조치를 취할 때 더 강한 지원을 제공할 것이라고 주장했다. ISP-미얀마는 정책 브리프에서 한발 더 나아가 아세안 역외 주변국도 포함하는 확대 트로이카를 권고했다.

두 제안은 서로 다른 구조를 만들게 된다. 아세안 트로이카를 상설화하면 기구 내부의 연속성이 강화된다. 역외 주변국을 포함하면 미얀마에 직접적인 이해관계가 있는 정부들이 참여하지만, 공조는 더 복잡해질 수 있다.

시하삭 장관은 순번 의장국이 긴급 협의를 소집하고 실질적인 대응 방안을 제시할 수 있기를 바란다. 그는 장관들을 신속히 소집할 수 있는 유럽연합의 역량을 언급하면서, 아세안의 대응에는 일주일 이상 걸릴 때도 있다고 지적했다.

합의란 회원국 정부 간 의견 일치를 모색하는 것이다. 시하삭 장관은 이 원칙이 기본으로 유지돼야 하지만, 모든 사안에 경직되게 적용하면 행동이 가로막힐 수 있다고 주장했다.

그는 아세안이 추구해야 할 균형을 다음과 같이 설명했다.

합의의 정신을 지키면서 유연성을 발휘할 여지를 마련할 방법을 찾아야 합니다. 그렇지 않으면 의사결정 과정이 집단행동과 진전을 위한 수단이 아니라 제약이 될 위험이 있습니다.

이러한 개혁을 채택할 일정은 발표되지 않았다. 다음 제도적 전환은 싱가포르가 2027년 의장국을 맡는 시점으로, 미얀마 특사 임명 책임도 다시 바뀐다.

외교적 노력은 어떻게 여기까지 왔나

미얀마 위기는 여러 아세안 의장국을 거치는 동안 같은 평화 틀 아래 이어져 왔다. 그간의 외교 활동은 반복됐지만 이행을 확보하기는 계속 어려웠다는 점이 아래 연표에 드러난다.

• 2021년 2월: 군부가 아웅산 수치의 민간정부를 전복한다.
• 2021년 4월: 아세안 정상들이 자카르타에서 5개 합의사항을 채택한다.
• 2021년 말: 아세안이 미얀마 정치 지도부의 정상회의 및 외교장관 회의 참석을 배제한다.
• 2022년 1월과 3월: 훈 센 총리에 이어 특사 쁘락 소콘이 미얀마를 방문하지만, 싱가포르국립대 평가에 따르면 진전은 미미하다.
• 2025년 5월, 8월, 10월: 말레이시아가 대화를 위한 행동계획 마련을 목표로 이해당사자 회의를 개최한다.
• 2025년 10월 23일: ISP-미얀마가 특사 장기 임기와 정치적 공조 강화를 권고하는 영어 정책 브리프를 발표한다.
• 2026년 10월 30일: 라자로 장관이 인도주의 임무를 마친다.
• 2026년 11월 5일: 시하삭 장관이 싱가포르에서 명확한 전략과 제도 개편을 촉구한다.
• 2027년: 싱가포르가 아세안 의장국을 맡고 차기 특사를 임명한다.

초기 평가와 후속 정책 브리프는 실무적인 우려를 공유한다. 회의와 임명은 협상을 이어가고 약속 이행을 점검할 수 있는 체계적인 절차와 연결돼야 한다는 것이다.

캄보디아와의 긴장, 같은 역내 체계를 시험하다

시하삭 장관은 회원국 간 이견 속에서도 계속 기능해야 하는 아세안의 또 다른 과제인 태국과 캄보디아 간 분쟁도 언급했다. 두 나라는 2025년 7월 이후 육상 및 해상 분쟁을 두고 자주 충돌했다.

그는 양국 국경의 경계 획정이 완전히 끝나지 않아 정확한 경로 일부를 합의하고 표시하지 못한 상태라고 인정했다. 분쟁에 개인적인 관계도 얽혀 있는 듯하다고 말하면서도, 그 원인은 솔직히 모르겠다고 밝혔다.

캄보디아는 2026년 6월 유엔해양법협약에 따른 강제 조정 절차를 개시했다. 조정은 국가들이 분쟁 합의를 모색하도록 돕는 공식 절차다.

시하삭 장관은 태국이 일반적으로 양자 간, 즉 두 정부가 직접 차이를 해결하는 방식을 선호한다고 말했다. 그는 양국 간 이견을 다루는 절차가 현재 마련돼 있으며, 두 나라 모두 분쟁이 아세안과 다른 국제 포럼 참여에 지장을 주지 않도록 신중하게 대응해 왔다고 덧붙였다.

미얀마 문제에서 당장의 정책 선택은 접촉을 의미 있는 정치 대화와 어떻게 결합하느냐에 달려 있다. 시하삭 장관은 아세안이 더 효과적으로 관여하길 바란다. 학계의 제안에는 장기 임기, 이행 기준, 지속적인 공조가 더해진다. 이를 종합하면 같은 5개 합의사항을 다시 확인하는 대신 각국 정부가 검토할 수 있는 구체적인 제도 변화가 드러난다.

핵심 요점

• 시하삭 장관은 2026년 11월 5일 아세안의 미얀마 평화 구상에 여전히 명확한 이행 전략이 없다고 말했다.
• 그는 아세안의 전·현·차기 의장국으로 구성된 상설 트로이카와 위기 시 신속한 협의를 제안했다.
• 태국은 실무적인 국경 문제 대응과 미얀마 내 포용적 대화 지원을 병행하고 있다.
• 라자로 장관은 10월 30일 구호 임무를 마쳤지만 아웅산 수치와 만나지 못했다.
• ISP-미얀마는 수년간의 특사 임기, 진전 기준 마련, 주변국과의 긴밀한 공조를 권고한다.
• 싱가포르는 2027년 아세안 의장국을 맡아 차기 미얀마 특사를 임명한다.